Jessé Torres Pereira Junior e Marinês Restelatto Dotti[1]

Sumário: 1. Introdução. 2. Posicionamentos acerca do tema. 3. Situações advindas da hipótese de admitir-se o restabelecimento dos quantitativos inicialmente fixados. 4. Restabelecimento dos quantitativos originariamente fixados em contraposição à vedação de acréscimos na ata. 5. Renovação do quantitativo, restabelecido quando da prorrogação, e vedação a acréscimos contratuais que ultrapassem o limite de 25% do valor inicial atualizado do contrato. 6. Conclusão.

1. Introdução

O planejamento da licitação e da aquisição direta (dispensa e inexigibilidade) é medida que se impõe em todas as contratações da administração pública, seja ela relacionada à aquisição de bens, à prestação de serviços, à execução de obras e, ainda, nas alienações, constituindo-se em instrumento essencial e indispensável para a correta e adequada alocação dos recursos públicos.

Adquiriu status de princípio fundamental da administração pública com a edição do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, ainda vigente, cujo art. 6º, inciso I[2], dispõe que “As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: I – Planejamento.” E a Constituição Federal de 1988, em seu art. 174[3], deixa expresso que a função de planejamento é “determinante para o setor público”.

É no planejamento da licitação e da contratação direta, princípio agora inserido no art. 5º da Lei nº 14.133/2021, de 1º de abril de 2021[4], que a administração procede ao adequado levantamento prévio acerca da relevância do objeto para o atendimento às necessidades das funções administrativas e examina a sua viabilidade técnica e econômica. Tal definição é importante para a avaliação das áleas ordinárias (as inerentes à natureza do objeto) e extraordinárias (as que possam surtir de eventos alheios ao controle das partes, tais como a força maior, o caso fortuito e o fato exclusivo de terceiro), a que se sujeita toda empreitada humana, e se prepara para gerenciar os respectivos riscos de modo a reduzi-los, incluindo a forma como serão direcionados os recursos disponíveis e as condições que garantam os resultados planejados. Em outras palavras, é na fase do planejamento que se deitam as raízes da eficiência (relação custo-benefício) e da eficácia (consecução das finalidades), ou da ineficiência e da ineficácia, na execução do contrato derivado da licitação ou da contratação direta.

A Lei nº 14.133/2021 deixa expressa a centralidade do dever jurídico de planejar, com implicações de responsabilidade dos gestores públicos, ao dispor, em seu art. 11, parágrafo único, que “A alta administração do órgão ou entidade é responsável pela governança das contratações e deve implementar processos e estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contrato, com o intuito de alcançar os objetivos estabelecidos no caput deste artigo, promover um ambiente íntegro e confiável, assegurar o alinhamento das contratações aos planejamento estratégico e às leis orçamentárias e promover eficiência, efetividade e eficácia em suas contratações”.

Dispõe o art. 83 da Lei nº 14.133/2021[5], que a existência de preços registrados implicará compromisso de fornecimento nas condições estabelecidas, mas não obrigará a administração a contratar, facultada a realização de licitação específica para a aquisição pretendida, desde que devidamente motivada. O art. 82, inciso I[6], por sua vez, estabelece que o edital de licitação para registro de preços observará as especificidades da licitação e de seu objeto, inclusive quanto à quantidade máxima de cada item que poderá ser adquirida. A norma exige que o edital da licitação para o registro de preços dimensione, por estimativa, a quantidade máxima que poderá ser adquirida durante o prazo total de vigência (ou validade) da ata de registro de preços, de modo a que o licitante, diante do edital, conheça a quantidade total de unidades que deverá cotar. Não há contradição entre os dois dispositivos integrantes da Seção regente do Sistema de Registro de Preços. Articulam que a administração fixará a quantidade total estimada para o item, sendo incerto o número de demandas que fará ao fornecedor registrado no período de vigência da ata, em razão da não obrigatoriedade de contratar.

No Sistema de Registro de Preços podem ser adquiridas quantidades variáveis, na medida das necessidades da administração pública, ou mesmo não se adquirir quantidade alguma. Contudo, para adequada formulação da proposta de preços e segurança do fornecedor registrado, salutar que o edital indique, conforme as estimativas de consumo de exercícios anteriores e utilização de adequadas técnicas de levantamento de necessidades, as quantidades que poderão ser solicitadas durante o prazo total de vigência da ata, inclusive, por ser medida salutar, o respectivo intervalo mínimo e máximo de unidades, por requisição.

A ausência ou a insuficiência de planejamento nos processos de licitação e de contratação direta, mais precisamente a ausência ou insuficiência de estimativa do quantitativo total necessário para suprir a demanda da administração, nos prazos de validade do registro de preços e de vigência de contratos, pode produzir problemas no manejo desses instrumentos, exigindo de gestores e assessorias jurídicas a produção de respostas desafiadoras, não raro com a materialização de soluções que acabam por contrariar outros princípios básicos aplicáveis às contratações públicas, como, por exemplo, o da legalidade, da impessoalidade, da igualdade, da vinculação ao edital, da segurança jurídica e da economicidade.

Um desses problemas, decorrente da ausência ou insuficiência de planejamento na fase preparatória da licitação ou da contratação direta, pode repercutir no sistema de registro de preços - definido pela Lei nº 14.133/2021[7] como sendo o conjunto de procedimentos para realização, mediante contratação direta ou licitação nas modalidades pregão ou concorrência, de registro formal de preços relativos à prestação de serviços, a obras e à aquisição e locação de bens para contratações futuras - e consiste na prática de ato, pela administração, autorizador do restabelecimento ou renovação dos quantitativos inicialmente fixados na licitação ou na contratação direta, quando da prorrogação do prazo de vigência da ata de registro de preços.

Esquadrinhar essa “solução” e seus desdobramentos na ordem jurídica é o propósito destas reflexões.

2. Posicionamentos acerca do tema

Há posições divergentes sobre ser possível o restabelecimento ou a renovação dos quantitativos inicialmente fixados na licitação (ou na contratação direta), quando da prorrogação do prazo de vigência da ata de registro de preços. Exemplifica-se a situação: o órgão gerenciador fixa, no edital, a contratação futura de mil unidades de determinado produto, em aquisição parcelada, durante o prazo de vigência da ata de registro de preços, de doze meses. Adquire-se a quase totalidade das unidades no primeiro período de vigência da ata e, quando de sua prorrogação, por outros doze meses, renova-se ou se restabelece o quantitativo original, ou seja, permite-se nova contratação de outras mil unidades do produto, totalizando, no período de vinte e quatro meses, a aquisição de duas mil unidades, o dobro do quantitativo licitado.

No âmbito do TCU, sob a égide da revogada Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993 (Acórdão nº 991/2009 – Plenário, Rel. Min. Marcos Vinicios Vilaça, Processo nº 021.269/2006-6[8]), em resposta à consulta[9] que lhe foi formulada sobre a possibilidade de restabelecimento dos quantitativos inicialmente fixados na licitação para o sistema de registro de preços, resultou assentado que:

[...]

6. [...] o restabelecimento dos quantitativos iniciais, no caso de prorrogação da ata de registro de preços, não deve ser admitido, por contrariar os princípios básicos que norteiam a atividade da Administração Pública, tais como o da legalidade, da impessoalidade, da economicidade, da vinculação ao instrumento convocatório e da moralidade.

7. Na verdade, a prorrogação da ata de registro de preços com o restabelecimento dos quantitativos iniciais provoca a modificação do objeto da licitação e a consequente alteração das condições pactuadas, não sendo possível afirmar que a proposta vencedora permanece vantajosa para a Administração, uma vez que somente o contratado, e nenhum outro fornecedor do mercado, participa da negociação para alteração das quantidades previstas no edital.

8. Também ressalto que a condição de procedimento especial de licitação atribuída ao Sistema de Registro de Preços não justifica a concessão de vantagem a competidor que seja vedada no procedimento licitatório convencional. [...]

No âmbito do TCU, com base na revogada Lei nº 8.666/1993, colhe-se não haver a possibilidade de restabelecimento ou renovação dos quantitativos inicialmente fixados na licitação, quando da prorrogação do prazo de vigência da ata de registro de preços, por aplicação dos princípios da legalidade, da impessoalidade, da economicidade, da vinculação ao instrumento convocatório e da moralidade.

A violação do princípio da legalidade decorrente da inexistência de previsão legal quanto à possibilidade de restabelecimento ou renovação dos quantitativos inicialmente fixados na licitação, na revogada Lei nº 8.666/1993 e, também, nos regulamentos então aplicáveis ao sistema de registro de preços; da impessoalidade, por privilegiar o vencedor da disputa em detrimento dos demais concorrentes; da economicidade, traduzido na desvantagem para a administração em termos de economia de escala; da vinculação ao instrumento convocatório, por permitir condições não previstas em lei e, por conseguinte, ausentes no edital; e da moralidade, por favorecimento ao fornecedor registrado na ata.

Edcarlos Alves Lima[10], em artigo publicado no site Consultor Jurídico[11], intitulado de “Polêmica da renovação de quantitativos de ata de registro de preços na NLLC”, conclui não haver amparo para a renovação dos quantitativos inicialmente fixados na licitação, quando da prorrogação do prazo de vigência da ata de registro de preços. Acompanhe-se:

[...]

Conclusão

Por todas as razões explicitadas nas linhas anteriores, entende-se que a Lei n.º 14.133/2021 não ampara a conclusão de que, ao se decidir, motivadamente, pela prorrogação do prazo de vigência da ata de registro de preços, possa a administração pública renovar totalmente os quantitativos inicialmente previstos.

E qual seria a vantagem, então, de ter o legislador possibilitado – e não tornado obrigatória – a prorrogação do prazo de vigência da ata de registro de preços?

Tendo em vista que uma das possibilidades de uso adequado do sistema de registro de preços seria na hipótese de a administração pública não ter a correta dimensão quantitativa de sua necessidade, entende-se que poderia ser vantajoso, por exemplo, prorrogar o prazo de vigência da ata de registro de preços para o consumo de saldo ainda existente.

De igual forma, diante das situações inéditas abarcadas pelo § 3º do artigo 82, em que se possibilitou o registro de preços com referência limitada a unidades de contratação, sem a indicação do quantitativo total a ser adquirido, parece-nos haver justificativas para que a administração pública, antes do termo final da ata de registro de preços, decida pela prorrogação de seu prazo de vigência.

Acredita-se, desse modo, que a prorrogação de prazo de vigência – e apenas a ele que a lei se refere – seja vantajosa nas situações exemplificadas anteriormente, não existindo segurança jurídica para que a interpretação a ser feita ao artigo 84 da Lei nº 14.133/2021 se estenda à aventada renovação integral das quantidades inicialmente fixadas na fase preparatória da licitação.

O TCU, à vista da revogada Lei nº 8.666/1993, e Edcarlos Alves Lima, com base na nova lei de licitações e contratos administrativos, sustentam, pois, a inadmissibilidade do restabelecimento dos quantitativos inicialmente fixados na licitação, posteriormente registrados em ata, quando da prorrogação deste último instrumento (ata).

O Conselho da Justiça Federal (CJF) [12], por meio do Enunciado nº 42, publicado quando da realização do 2º Simpósio de Licitações e Contratos da Justiça Federal, assim posicionou-se sobre o assunto:

No caso de prorrogação do prazo de vigência da ata de registro de preços, atendidas as condições previstas no art. 84 da Lei nº 14.133/2021, as quantidades registradas poderão ser renovadas, devendo o tema ser tratado na fase de planejamento da contratação e previsto no ato convocatório.

Segundo o CJF, mesmo inexistindo previsão na Lei nº 14.133/2021, é possível o restabelecimento ou a renovação dos quantitativos inicialmente fixados na licitação, quando da prorrogação do prazo de vigência da ata de registro de preços, desde que o tema seja tratado na fase de planejamento da contratação e previsto no edital da licitação.

O mesmo entendimento é o do Ministério Público da União, conforme Portaria PGR/MPU nº 158, de 27 de setembro de 2024, que regulamenta os artigos 82 a 86 da Lei nº 14.133/2021:

Art. 19. O prazo de vigência da ata de registro de preços será de um ano, contado do primeiro dia útil subsequente à data de divulgação no PNCP, e poderá ser prorrogado por igual período, desde que comprovado que o preço é vantajoso.

§ 1º No ato de prorrogação da vigência da ata de registro de preços poderá haver a renovação dos quantitativos registrados, até o limite do quantitativo original, devendo o ato de prorrogação da vigência da ata indicar, expressamente, o quantitativo renovado.

Eduardo Guimarães[13], em texto publicado no site Portal de Compras Públicas[14], intitulado “Prorrogação da vigência da Ata de Registro de Preços e a possibilidade (ou não) de Renovação das Quantidades”, anota que:

[...]

Ademais, a impossibilidade de renovar quantidades pode implicar a quantificação a maior pela Administração, no sentido de já prever uma quantidade para consumo durante dois anos, pensando na prorrogação do prazo de vigência da ata de registro de preços.

Ao considerar que estamos diante de uma nova lei de licitações e contratos que dá ênfase à governança, ao planejamento e às inovações das contratações públicas, nos parece mais adequado observar a situação sob a ótica da eficiência.

Neste sentido, se a empresa beneficiária da ata está cumprindo com suas obrigações e o preço registrado se mantém vantajoso, a prorrogação da vigência da ata com a renovação das quantidades por mais um ano, pode acarretar benefícios significativos à Administração. Dentre eles, citamos:

1. Economia processual, tendo em vista a desnecessidade de abrir anualmente novo processo administrativo de contratação;

2. Redução potencial dos preços unitários registrados, diante dos efeitos da economia de escala;

3. Mitigação do risco de licitar novamente e contratar uma empresa que não cumpra as obrigações, gerando prejuízos à Administração.

 Diante do novo cenário legal de licitações e contratos e dos apontamentos trazidos neste artigo, em relação à prorrogação do prazo de vigência das atas de registro de preços, concluímos que a renovação das quantidades, desde que prevista na fase preparatória e indicada no ato convocatório, pode ser muito útil e proporcionar uma série de benefícios à Administração.

CJF e Eduardo Guimarães admitem o restabelecimento dos quantitativos registrados na ata, quando de sua prorrogação pela administração pública, desde que haja previsão na fase de planejamento da contratação e no ato convocatório.

Entendemos não ser possível o restabelecimento ou a renovação dos quantitativos inicialmente fixados na licitação ou na contratação direta, quando da prorrogação da ata de registro de preços dentro do prazo de sua vigência.

Apresentam-se os motivos a seguir.

Durante o prazo de vigência (ou validade) da ata de registro de preços é possível efetivarem-se as contratações até que se esgotem os quantitativos registrados.

O encerramento da ata de registro de preços efetiva-se com a execução total de seu objeto ou quando esgotado o seu prazo de validade, incluindo-se eventual prorrogação.

Entregue o total do objeto registrado na ata, exaure-se a sua execução, encerrando-se a ata de registro de preços para o órgão contratante (gerenciador e/ou participantes). A entrega total do objeto pode ocorrer antes mesmo de esgotado o prazo de vigência (validade) da ata.

Se, ao se aproximar o fim desse prazo de ultimação da ata, o órgão gerenciador perceber que os quantitativos foram superestimados, poderá prorrogá-la pelo período de doze meses, a fim de possibilitar novas contratações pelo quantitativo remanescente.

Caso não haja quantitativo remanescente, ou este seja pouco para justificar a prorrogação da ata, o órgão gerenciador deverá promover nova licitação.

O restabelecimento dos quantitativos inicialmente fixados, quando da prorrogação do prazo de vigência da ata de registro de preços, não encontra previsão na Lei nº 14.133/2021, não podendo, por isso, constar autorização no edital da licitação ou nos instrumentos de contratação direta que o permita. Não existindo previsão legal, eventual prorrogação da ata de registro de preços com o restabelecimento dos quantitativos registrados, dentro de seu prazo de vigência,  violará o princípio da legalidade, configurando alteração indevida nas condições originais e ensejando favorecimento injusto ao fornecedor que detém o registro de preços.

Perceba-se, ainda, que a aquisição de determinada quantidade de um objeto, em dobro, no prazo de prorrogação da ata de registro de preços, traduz desvantagem para a administração em termos de economia de escala. É que, quanto maior o quantitativo a ser adquirido na licitação, menor tende a ser o preço a ser cotado pelos concorrentes, daí o art. 18, inciso VII, da Lei nº 14.133/2021[15] instituir a observância dos “potenciais de economia de escala”.

3. Situações advindas da hipótese de admitir-se o restabelecimento dos quantitativos inicialmente fixados

Na hipótese de admitir-se o restabelecimento ou a renovação dos quantitativos inicialmente fixados (na licitação ou na contratação direta), quando da prorrogação do prazo de vigência da ata de registro de preços, exsurgem as seguintes questões:

(a) o restabelecimento dos quantitativos inicialmente fixados estaria contrapondo-se à vedação à realização de acréscimos nos quantitativos originariamente estabelecidos na ata? Esta dúvida decorre do disposto no art. 23, do Decreto nº 11.462, de 31 de março de 2023 - regulamenta os artigos 82 a 86 da Lei nº 14.133/2021 -, segundo o qual é “vedado efetuar acréscimos nos quantitativos estabelecidos na ata de registro de preços”;

(b) sendo a prorrogação do prazo de vigência da ata tida como alteração contratual, a renovação do quantitativo, restabelecido quando da prorrogação, também deveria ser tratada como alteração contratual? Se afirmativa a resposta, há a possibilidade de alteração contratual que ultrapasse o limite de 25% do valor atualizado do contrato? O questionamento decorre do disposto no art. 35 do Decreto nº 11.462/2023, segundo o qual “os contratos decorrentes do sistema de registro de preços poderão ser alterados, observado o disposto no art. 124 da Lei nº 14.133/2021”.

Vejamos os desdobramentos das questões retro citadas, que podem advir da admissão, pelo gestor, do restabelecimento ou da renovação dos quantitativos inicialmente fixados na licitação ou na contratação direta.

4. Restabelecimento dos quantitativos originariamente fixados em contraposição à vedação de acréscimos na ata

Uma vez efetuado o planejamento da licitação (art. 40, inciso III, da Lei nº 14.133/2021[16]), cumpre ao edital para a formação do registro de preços dispor sobre a quantidade máxima de cada item que poderá ser adquirida (art. 82, inciso I, da Lei nº 14.133/2021), ou seja, a Lei exige que o edital da licitação para o registro de preços indique o total a ser adquirido durante o prazo de validade da ata, utilizados, para o cômputo da totalidade, por aplicação dos princípios da eficácia e da economicidade, o período inicial de vigência de doze meses e possível período de prorrogação por mais doze meses. O mesmo diploma, em seu art. 82, §3º, incisos I, II e III[17], permite, excepcionalmente, o registro de preços com indicação limitada a unidades de contratação, sem indicação do total a ser adquirido, apenas nas seguintes situações: (a) quando for a primeira licitação para o objeto e o órgão ou entidade não tiver registro de demandas anteriores; (b) no caso de alimento perecível; e (c) no caso em que o serviço estiver integrado ao fornecimento de bens.

A regra, pois, segundo os artigos 40, inciso III, e 82, inciso I, da Lei nº 14.133/2021, consiste no efetivo planejamento da contratação, determinando-se as unidades e quantidades a serem adquiridas em função do consumo e utilização prováveis, com estimativa a ser obtida, sempre que possível, mediante adequadas técnicas quantitativas, quer dizer, levantamento da necessidade de forma séria, eficaz e com ótimo índice de precisão quanto ao quantitativo suficiente para atender à administração durante o período total estipulado para a vigência da ata de registro de preços.

A intenção de registro de preços (IRP) cumpre a finalidade de permitir a participação de outros órgãos ou entidades na mesma licitação, determinando-se, em razão desse procedimento, a estimativa total de quantidades da contratação (art. 86, caput, da Lei nº 14.133/2021[18]) para atender órgãos e entidades públicas participantes do mesmo certame.

Segundo o art. 23, do Decreto federal nº 11.462/2023[19], é vedado efetuar acréscimos nos quantitativos estabelecidos na ata de registro de preços. O propósito da vedação à realização de acréscimos na ata, estabelecida no dispositivo citado, foi o de estimular o órgão gerenciador e eventuais participantes a estimarem, com precisão, as unidades e quantidades a serem adquiridas durante o prazo total estipulado para a vigência da ata de registro de preços, que, na atual lei de licitações e contratos administrativos, pode alcançar o limite de dois anos (art. 84 da Lei nº 14.133/2021[20]). Outra finalidade da vedação à introdução de acréscimos na ata de registro de preços é a de evitar os reflexos não raro perniciosos da adesão por outros órgãos ou entidades públicas não participantes do certame (“caronas”), de que cogita, em termos restritos, o disposto no art. 86 e seus parágrafos da Lei nº 14.133/2021.

A possibilidade de restabelecimento ou renovação dos quantitativos originariamente fixados, quando da prorrogação do prazo de vigência da ata de registro de preços, além de não contar com previsão legal, contrapõe-se à vedação à realização de acréscimos nos quantitativos originariamente estabelecidos na ata, ou seja, o restabelecimento ou a renovação acresceria em dobro o item registrado originariamente, em oposição ao disposto no art. 23 do Decreto federal nº 11.462/2023, que proíbe a realização de qualquer acréscimo em item registrado na ata.

Ainda, a possibilidade de restabelecimento de quantitativos, quando da prorrogação da vigência da ata, se admitido, cria forte incentivo ao órgão gerenciador e eventuais participantes a não determinarem com adequação as unidades e quantidades do objeto de que necessitam, contrariando as diretrizes previstas nos artigos 40, inciso III, e 82, inciso I, da Lei nº 14.133/2021, além dos princípios da eficiência, do planejamento e da eficácia, insculpidos no art. 5º do referido diploma. Bastaria efetuar um levantamento superficial para atender à demanda do órgão no período de doze meses de vigência da ata, com a segurança de renovar-se o mesmo quantitativo no segundo período de vigência da mesma ata, sem que a totalidade da aquisição fosse submetida a procedimento licitatório prévio e a potencial ganho de economia de escala.

Sobressai-se, pois, que o restabelecimento ou a renovação dos quantitativos originariamente fixados: (a) não encontra previsão na Lei nº 14.133/2021; (b) contrapõe-se à vedação à realização de acréscimos na ata de registro de preços; (c) desestimula eficaz planejamento da contratação, exigido exaustivamente na nova lei de licitações e contratos administrativos; (d) afasta potencial ganho de economia de escala que pode advir quando se licita o todo.

5. Renovação do quantitativo, restabelecido quando da prorrogação, e vedação a acréscimos contratuais que ultrapassem o limite de 25% do valor inicial atualizado do contrato

O art. 23, do Decreto federal nº 11.462/2023, veda a realização de acréscimos nos quantitativos estabelecidos na ata de registro de preços, contudo, o seu art. 35[21] permite que contratos decorrentes do sistema de registro de preços sejam alterados, observado o disposto no art. 124 da Lei nº 14.133/2021. Este dispositivo, em seu inciso I, alíneas “a” e “b”, preceitua que os contratos regidos pela referida Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, unilateralmente pela administração pública, quando houver modificação de projeto ou de especificações, para melhor adequação técnica a seus objetivos e quando for necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos pelo mesmo diploma. Formalizam-se tais alterações por meio de aditamento contratual. A limitação mencionada encontra previsão no art. 125 da Lei, segundo o qual, nas alterações unilaterais a que se refere o inciso I do caput do art. 124, o contratado será obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, acréscimos ou supressões de até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, que se fizerem nas obras, nos serviços ou nas compras, e, no caso de reforma de edifício ou de equipamento, o limite para os acréscimos será de 50% (cinquenta por cento).

A ata de registro de preços, como definida pelo art. 6º, inciso XLVI, da Lei nº 14.133/2021[22], constitui documento vinculativo e obrigacional, com característica de compromisso para futura contratação, no qual são registrados o objeto, os preços, os fornecedores, os órgãos participantes e as condições a serem praticadas, conforme as disposições contidas no edital da licitação, no aviso ou instrumento de contratação direta e nas propostas apresentadas. Trata-se de documento vinculativo e obrigacional, ou seja, guarda natureza jurídica de contrato administrativo, por meio do qual o fornecedor compromete-se a executar o objeto do registro, nas condições previstas no edital, no instrumento da contratação direta e na proposta vencedora, durante um período de tempo estipulado, e a administração a pagar-lhe o preço caso contrate o objeto registrado. A não assinatura da ata pelo adjudicatário sujeita-o a sanções administrativas.

Vinculação maior há para o fornecedor registrado em razão do compromisso assumido na execução do objeto e menor à administração, que não é obrigada a efetuar as contratações decorrentes do registro. Todavia, a contratar, deverá ser com o fornecedor registrado. Na impossibilidade de com este contratar, a ordem a ser seguida será a dos licitantes que aceitaram cotar o objeto em preço igual ao do licitante vencedor, assegurada a preferência de contratação de acordo com a ordem de classificação (art. 82, inciso VII, da Lei nº 14.133/2021[23]).

A ata firma compromisso para futura contratação, informando o registro do vencedor da licitação, quantidade, preço e características do objeto por ele ofertado, identificação do órgão gerenciador e eventuais órgãos participantes. Seu prazo de vigência inicial é de doze meses. Na hipótese de vir a ser concretizado o contrato com o fornecedor registrado, deve-se obedecer às condições previstas na ata de registro de preços.

O prazo de vigência da ata de registro de preços será de doze meses e poderá ser prorrogado, por igual período, desde que comprovado o preço vantajoso (art. 84). Eventual prorrogação do prazo de vigência da ata exige aquiescência das partes registradas na ata (administração e fornecedor) e formalização por meio de termo aditivo, a ocorrer ainda dentro do prazo de vigência.

Sendo a ata de registro de preços documento vinculativo e obrigacional, ou seja, que guarda natureza jurídica de contrato administrativo, a prorrogação de seu prazo de vigência, que exige aquiescência das partes registradas, traduz-se em alteração das bases contratuais originais, sendo a renovação do quantitativo, restabelecida quando do aditamento de prorrogação, também considerada alteração contratual. Neste caso, a renovação do quantitativo (dobro), por meio da prorrogação do prazo de vigência da ata, ultrapassaria o limite de 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, autorizado para a realização de acréscimos nos contratos decorrentes da ata (art. 35 do Decreto federal nº 11.462/2023).

Há, portanto, sob o aspecto que possibilita a renovação do quantitativo (dobro), restabelecida quando do aditamento de prorrogação, afronta à limitação prevista no art. 125 da Lei nº 14.133/2021 e, portanto, ao princípio da legalidade.

6. Conclusão

O planejamento impõe-se em toda licitação ou contratação direta realizada pela administração pública, a envolver, entre outras providências, a realização de estimativas de consumo por meio da utilização de adequadas técnicas de levantamento de necessidades para o órgão gerenciador e eventuais órgãos participantes.

O resultado de estimativa séria e eficaz, apta a atender às necessidades de consumo da administração, satisfaz o disposto no art. 82, inciso I, da Lei nº 14.133/2021, segundo o qual o edital de licitação para registro de preços deverá dispor sobre as especificidades da licitação e de seu objeto, inclusive a quantidade máxima que poderá ser adquirida de cada item.

Na estimativa do quantitativo de determinado bem, necessário ao atendimento de sua demanda, cabe à administração considerar, a título exemplificativo: (a) a expectativa de consumo no período total de vigência da ata de registro de preços, ou seja, no período total de dois anos; (b) a determinação de unidades e quantidades a serem adquiridas em função de consumo e utilização prováveis, observadas demandas anteriores; (c) interdependências com outras contratações (a Instrução Normativa SEGES nº 58, de 8 de agosto de 2022, que dispõe sobre a elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares - ETP, define, em seu art. 3º, inciso IV, contratações interdependentes: “IV - contratações interdependentes: aquelas que, por guardarem relação direta na execução do objeto, devem ser contratadas juntamente para a plena satisfação da necessidade da Administração;” (d) o potencial de economia de escala advindo da realização de procedimento licitatório.

Planejamento que considera o consumo provável, durante o período total de validade do registro de preços, que pode alcançar dois anos, tende a atingir o “potencial de economia de escala” previsto no art. 18, inciso VII, da Lei nº 14.133/2021. É que, quanto maior o quantitativo a ser adquirido na licitação, menor será o preço a ser cotado pelos concorrentes.

Se, ao se aproximar o fim do prazo de vigência da ata de registro de preços, o órgão gerenciador perceber que os quantitativos foram superestimados, poderá prorrogá-la pelo período de doze meses, a fim de possibilitar novas contratações pelo quantitativo remanescente. Caso não haja quantitativo remanescente, ou este seja pouco para justificar prorrogação da ata, o órgão gerenciador deverá promover nova licitação.

O resultado de uma estimativa séria e eficaz, apta a atender às necessidade de consumo da administração durante o prazo total de validade do registro de preços, evita que a administração utilize-se de solução não prevista na Lei nº 14.133/2021, baseada no restabelecimento ou renovação dos quantitativos registrados, quando da prorrogação do prazo de vigência da ata.

Estabelece a nova lei de licitações e contratações administrativas, em seu art. 84, que, desde que comprovado o preço vantajoso registrado na ata, seu prazo inicial de vigência admite prorrogação por igual período.

A Lei, ao admitir a prorrogação, porque justificado que as condições originais mantêm-se vantajosas, sobretudo quanto ao preço registrado, não aludiu à possibilidade de restabelecimento ou renovação dos quantitativos registrados. Previu a possibilidade de extensão do prazo de vigência da ata, por meio de prorrogação, para que a administração efetive a contratação do remanescente do objeto, até o esgotamento do quantitativo total registrado, em conformidade com os termos do edital de licitação e os da proposta vencedora, ou com os termos do ato que autorizou a contratação direta e os da respectiva proposta. A omissão na Lei nº 14.133/2021, acerca da possibilidade de restabelecimento dos quantitativos registrados, quando da prorrogação do prazo de vigência da ata, não transfere para o edital ou os instrumentos da contratação direta a possibilidade de fazê-lo. No âmbito federal, coube ao Decreto federal nº 11.462/2023 fixar a proibição de acréscimos nos quantitativos estabelecidos na ata de registro de preços, a desautorizar qualquer alteração que se pretenda introduzir para aumentar o quantitativo originariamente registrado. Regulamentos/portarias/resoluções/instruções e orientações normativas que, porventura, autorizem o restabelecimento dos quantitativos registrados, quando da prorrogação do prazo de vigência da ata, e que, também, vedem a realização de acréscimos de item registrado, como no caso do art. 23 do Decreto federal nº 11.462/2023) contradizem-se.

Sob o aspecto contratual (instrumento que decorre da ata de registro de preços), que possibilitaria o restabelecimento ou renovação do quantitativo (dobro ou 100%), quando do aditamento de prorrogação, configura violação à limitação prevista no art. 125 da Lei nº 14.133/2021, segundo o qual é possível a realização de acréscimos unilaterais pela administração, mas, somente, até o limite de 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato.

Justificar que a promoção de nova licitação - regra prevista no art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal –, em razão da existência de quantitativos subestimados na ata, produzirá custos superiores aos do restabelecimento ou da renovação dos quantitativos registrados - alternativa que não encontra previsão legal – exige análise séria e profunda não só de números, mas, também, de riscos e responsabilidades associados, a considerar a necessidade da participação de equipes interdisciplinares e multiprofissionais aptas a conjugar todos os dados e elementos necessários ao completo descortino  do desafio, equipes das quais nem sempre dispõem os órgãos administrativos.

Referências:

GUIMARÃES, Eduardo. Prorrogação da vigência da Ata de Registro de Preços e a possibilidade (ou não) de Renovação das Quantidades. Portal de Compras Públicas. https://www.portaldecompraspublicas.com.br/blog/prorrogacao-da-vigencia-da-ata-de-registro-de-precos-e-a-possibilidade-ou-nao-de-renovacao-das-quantidades-214.

HEINEN, Juliano. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos - Lei nº 14.133/21. 5. ed. Salvador: JusPodivm. 2024.

LIMA, Edcarlos Alves. Polêmica da renovação de quantitativos de ata de registro de preços na NLLC. Consultor Jurídico. https://www.conjur.com.br/2024-jul-20/polemica-da-renovacao-de-quantitativos-de-ata-de-registro-de-precos-na-nllc/.

NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação pública e contrato administrativo. 7. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2024.

PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres; DOTTI, Marinês Restelatto. 2000 perguntas e respostas sobre a nova lei de licitações e contratos: Lei nº 14.133/2021. Porto Alegre: Ordem Jurídica, 2023.

---------------------- Da responsabilidade de agentes públicos e privados nos processos de licitação e contratação: Lei nº 14.133/2021. Porto Alegre: Ordem Jurídica, 2022.