O Tribunal de Contas da União, nos termos do art. 241 de seu Regimento Interno, emitiu relatório (Acórdão nº 1917/2024 – Plenário, Rel. Min. Benjamin Zymler, Processo 027.907/2022-8) a partir da mensuração e acompanhamento, por amostragem e por meio da utilização de indicadores, do grau de maturidade de órgãos e entidades públicas quanto à aplicação da Lei nº 14.133/2021, identificando e analisando eventuais desafios impeditivos à efetiva internalização do referido diploma legal.

O relatório, do tipo Relatório de Acompanhamento (Racom), teve por foco principal a apresentação de resultados, sob diversas perspectivas, dos questionários aplicados ao público-alvo da fiscalização. O cálculo do Índice de Maturidade na Implementação da Lei de Licitações (IMIL) e o respectivo nível de maturidade apurado decorreram diretamente das respostas coletadas de questionários, que foram aplicados junto a órgãos e entidades do Poder Executivo (administração direta, autárquica ou fundacional), exclusivamente selecionados por amostragem não-estatística, abrangendo as três esferas federativas: Federal, Estadual e Municipal, totalizando 1.768 órgãos e entidades públicas. Municípios com população de até 20 mil habitantes não compuseram o público-alvo dos questionários aplicados.

A avaliação perpassou por diversos institutos criados ou aperfeiçoados pela Lei nº 14.133/2021, classificados como de governança, planejamento, fortalecimento dos controles, mecanismos eletrônicos e transparência aplicados às contratações, a saber:

(a) melhoria da governança:

a.1) importância de se desenvolver um ambiente de contratações íntegro e confiável, com segurança jurídica para todos os envolvidos;

a.2) necessidade de fortalecimento do controle, sobretudo de mecanismos preventivos capazes de evitar problemas futuros; e

a.3) obrigatoriedade de as próprias autoridades e agentes públicos do órgão ou entidade atuarem como a primeira linha de defesa das irregularidades e de os órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno atuarem como a segunda linha de defesa da administração, incentivando-se a adoção de práticas contínuas e permanentes de gestão de riscos e de controles internos preventivos, considerados os custos e os benefícios decorrentes de sua implementação.

(b) indução à profissionalização dos agentes públicos responsáveis pela realização das licitações e pela execução dos respectivos contratos, através:

b.1) do dever de realização de gestão por competências - agentes devem possuir formação compatível ou qualificação atestada por certificação profissional emitida por escola de governo criada e mantida pelo Poder Público;

b.2) das designações para atuação em contratações públicas dirigidas preferencialmente a servidores efetivos e empregados pertencentes a carreira com atribuições relacionadas a licitações e contratos; e

b.3) da necessidade de observância do princípio da segregação de funções.

(c) estímulo ao planejamento das contratações, mediante:

c.1) a elaboração, a partir de documentos de formalização de demandas, do Plano de Contratações Anual - PCA, pelos entes federativos, com o objetivo de racionalizar e garantir ganhos de escala às contratações dos respectivos órgãos e entidades, garantir o alinhamento com o seu planejamento estratégico e subsidiar a elaboração das respectivas leis orçamentárias; e

c.2) a preocupação com a fase preparatória de cada certame, inclusive com a elaboração de estudo técnico preliminar, a contribuir para a diminuição de todos os problemas históricos que ocorrem durante a fase externa das licitações e, também, durante a execução dos respectivos contratos.

(d) incentivo à adoção de recursos de tecnologia para facilitar o processamento das licitações e dos contratos e para potencializar a transparência das contratações públicas por meio:

d.1) da alimentação do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), com a divulgação de planos anuais de contratações, dos editais e dos demais documentos necessários;

d.2) da virtualização dos processos de contratação (fim da era do papel); e

d.3) da redução, o quanto possível, da realização de certames presenciais (o formato eletrônico é a diretriz).

O relatório não contemplou a fase de gestão de contratos para evitar a extensão demasiada do questionário e, ainda, na presunção, ainda que relativa, do pequeno grau de implementação das novas ferramentas e exigências na seara contratual, consequência da incipiente divulgação de certames com base na nova lei à época da definição do escopo do trabalho.

Foram formuladas as seguintes questões de auditoria:

(a) a alta administração dos órgãos ou entidades adotou ações e mecanismos de governança das contratações para implementação da Lei nº 14.133/2021?

(b) o órgão ou entidade adotou ações e medidas relacionadas ao planejamento das contratações para implementação da Lei nº 14.133/2021?

(c) o órgão ou entidade adotou ações e medidas relacionadas ao fortalecimento dos controles nas contratações, em especial os preventivos, para implementação da Lei nº 14.133/2021? e

(d) o órgão ou entidade adotou ações e medidas relacionadas ao uso de recursos tecnológicos e de produção e disponibilidade de dados das contratações para implementação da Lei nº 14.133/2021?

Os questionários aplicados permitiram avaliar o grau de implementação da Lei nº 14.133/2021, expresso no IMIL, com uma alta taxa de participação (97%), oferecendo uma visão ampla do cenário, obtendo um IMIL Geral de 0,56, considerando todas as esferas.

No que se refere à Governança das Contratações, o IMIL médio foi de 0,58, sendo que os riscos confirmados, consoante respostas apresentadas no questionário, foram: i) a alta rotatividade dos agentes envolvidos nos processos de contratação; e ii) a insuficiência da quantidade de agentes públicos que preenchem os requisitos para atuação no processo licitatório frente ao volume de contratações realizadas.

No que diz respeito ao Planejamento das Contratações, a média do IMIL foi de 0,50, sendo confirmados os seguintes riscos: i) ausência de implantação do Plano de Contratações Anual - PCA; ii) ausência de elaboração de catálogo próprio eletrônico de padronização de compras, serviços e obras; e iii) ausência de realização de contratações sustentáveis.

Quanto ao Fortalecimento dos Controles, a média do IMIL alcançou 0,85, bastante superior às observadas para as demais dimensões, não sendo confirmados riscos nessa dimensão de avaliação de acordo com a métrica adotada. Conforme análise das respostas, mais de 65% dos municípios trabalham ou com servidores comissionados/temporários em larga escala ou contratam assessoria especializada e, em se tratando do controle interno, mais de 51% dos municípios contam em seus quadros com servidores comissionados/temporários.

Por fim, quanto à Adoção de Recursos Tecnológicos, produção e disponibilidade de dados, o IMIL médio alcançado foi de 0,50. Os riscos que foram confirmados referem-se à: i) ausência de utilização de sistemas eletrônicos que suportam os processos de contratação; e ii) ausência de elaboração de Estudo Técnico Preliminar - ETP previamente à contratação de plataforma privada de licitações.

No que concerne ao IMIL médio obtido por cada esfera da federação e aos aspectos que tiveram os maiores índices de não implementação, conforme respostas ao questionário aplicado, materializou-se o seguinte cenário:

(a) na esfera federal, cujo IMIL médio foi de 0,82, os aspectos de pior avaliação foram: (i) a insuficiência dos quadros de pessoal (62%); ii) a alta rotatividade dos agentes envolvidos nos processos de contratação (40%); e iii) a ausência de disponibilização de documentos e informações nos sites/Portais de Transparência dos órgãos e entidades da União avaliados (até 43%, a depender do tipo).

(b) na esfera estadual, cujo IMIL médio foi de 0,69, os maiores índices de não implementação se concentraram: i) no exercício das funções de agente de contratação e pregoeiros por servidores não efetivos (64%); ii) na ausência de confecção do Estudo Técnico Preliminar - ETP previamente à contratação de portais privados (63%); iii) na frequente alternância de colaboradores no setor de contratações (61%); iv) na falta de elaboração de catálogo eletrônico de padronização (57%); v) na ausência de divulgação de documentos nos respectivos sites (especialmente os Estudos Técnicos Preliminares, com 51%); e vi) na não adoção preferencial do formato eletrônico em seus processos de contratação (50%).

(c) no âmbito municipal, que obteve o menor índice, com IMIL médio de 0,53, os aspectos de pior avaliação foram: i) falta de elaboração de catálogo eletrônico de padronização (79%); ii) ausência de implantação do Plano de Contratações Anual - PCA (74%); iii) não elaboração do Estudo Técnico Preliminar - ETP previamente à contratação de portais privados (70%); iv) falta de regulamentação em relação à instituição de centrais de compras (69%); v) perfil de ocupação dos cargos na assessoria jurídica e controle interno (66% e 51%, respectivamente); vi) a não realização de contratações sustentáveis (62%); vii) a ausência de utilização de sistema de gestão eletrônica de processos e documentos (58%); e viii) a não utilização de plataforma pública de licitações (47%).

Após tabulação e tratamento das respostas apresentadas quanto aos principais desafios e dificuldades para a efetiva implementação da Lei nº 14.133/2021, o TCU verificou a presença, com certa frequência, de menção à falta de orientações por parte das Cortes de Contas, com o fim de fornecer bases interpretativas seguras para os aplicadores.

Em conclusão, a Corte de Contas federal expediu recomendação ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos sobre as medidas analisadas, para o fim deste órgão avaliar a oportunidade e conveniência de sua implementação, com o objetivo de:

(a) incrementar a utilização do Plano de Contratações Anual (PCA) pelos entes subnacionais;

(b) ampliar o rol de objetos a constarem de catálogo eletrônico padronizado;

(c) simplificar o processo de padronização, já que o procedimento contemplado na Lei nº 14.133/2021 contém apenas exigências de elaboração de parecer técnico sobre o produto, de despacho motivado da autoridade superior, síntese da justificativa e de descrição sucinta do padrão definido, de modo a permitir a ampliação, com fulcro nos artigos 19, inciso II, 40, inciso V, alínea "a", e §1º, inciso I, e 43, todos da Lei nº 14.133/2021, do rol de itens padronizados; e

(d) estimular a adesão de Estados e Municípios ao Programa Nacional de Processo Eletrônico (ProPEN), criado pelo Decreto Federal nº 11.946/2024.