OS DESAFIOS DO ESTUDO TÉCNICO PRELIMINAR NOS PROCESSOS DE CONTRATAÇÃO ADMINISTRATIVA

 

Jessé Torres Pereira Junior e Marinês Restelatto Dotti[1]

 

 

Sumário: 1. Introdução. 2. Princípio do planejamento. 3. Elementos ordinários. 4. Contratações diretas. 5. Faculdade de elaboração dos estudos técnicos preliminares. 5.1. Contratação de remanescente. 6. Dispensa de elaboração dos estudos técnicos preliminares. 7. Inaplicabilidade dos estudos técnicos preliminares e seu reflexo na elaboração do termo de referência. 8. Competência para a elaboração dos estudos técnicos preliminares. 9. Revisão. 10. Publicação juntamente com o edital ou o aviso de contratação direta. 11. Observância de regras e procedimentos federais por órgãos e entidades da administração pública estadual, distrital ou municipal. 12. Conclusão

 

 

1. Introdução

A Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, a lei geral de licitações e contratações administrativas, introduziu, entre os documentos instrutórios da fase interna da licitação, a elaboração de estudo técnico preliminar, definido, em seu art. 6º, inciso XX[2], como sendo o documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação, de modo a caracterizar o interesse público envolvido e a sua melhor solução, a permitir a avaliação da viabilidade técnica, socioeconômica e ambiental da contratação.

A elaboração dos estudos técnicos preliminares antecede a Lei nº 14.133/2021. Encontrava previsão desde o art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/1993[3] - definidor do projeto básico como sendo o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos “estudos técnicos preliminares”, que assegurassem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, possibilitando a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução -, seguindo-se com a previsão no art. 24 da Instrução Normativa SEGES/MPDG nº 5, de 26 de maio de 2017[4] (alterado pela Instrução Normativa SEGES/ME nº 49, de 30 de junho de 2020), no art. 3º, inciso IV, do Decreto nº 10.024, de 20 de setembro de 2019[5], regulamentador do pregão eletrônico no âmbito da administração pública federal, e na Instrução Normativa nº 40, de 22 de maio de 2020[6], estabelecedora de sua elaboração nas aquisições de bens e nas contratações de serviços e obras, a partir do documento de formalização da demanda.

Atualmente, é a Instrução Normativa SEGES nº 58, de 8 de agosto de 2022[7], que regulamenta a elaboração dos estudos técnicos preliminares, conforme previsão na Lei nº 14.133/2021, e que deverão estar alinhados com o plano de contratações anual e com o Plano Diretor de Logística Sustentável, prevendo-se, ainda, na citada Instrução Normativa, a possibilidade de sua dispensa e uso facultativo pela administração pública federal.

É por meio dos estudos técnicos preliminares que a administração avalia, por exemplo, a possibilidade de utilização de mão de obra, materiais, tecnologias e matérias-primas existentes no local da execução, conservação e operação do bem, serviço ou obra, a necessidade de ser exigido, em edital ou em aviso de contratação direta, que os serviços de manutenção e assistência técnica, quando for o caso, sejam prestados mediante deslocamento de técnico ou disponibilizados em unidade de prestação de serviços localizada em distância compatível com suas necessidades, além de contratações anteriores voltadas ao atendimento de necessidade idêntica ou semelhante à atual, como forma de melhorar o desempenho contratual, em especial nas contratações de execução continuada ou de fornecimento contínuo de bens e serviços.

Conhecer as peculiaridades atinentes aos estudos técnicos preliminares, que darão base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico, a serem elaborados caso se conclua pela viabilidade da contratação, seus elementos, a possibilidade de dispensa e uso facultativo, aplicabilidade nas contratações diretas, competência para sua elaboração, revisão, publicação juntamente com o edital ou o aviso de contratação direta, segundo entendimento do Tribunal de Contas da União, reflexos de sua ausência na fase interna da licitação e, ainda, a observância das regras e procedimentos federais previstas na Normativa SEGES nº 58/2022 por órgãos e entidades da administração pública estadual, distrital ou municipal são os objetivos das reflexões deste estudo.

 

2. Princípio do planejamento

De acordo com a Lei nº 14.133/2021, quando se sua aplicação por órgãos e entidades públicas deverão ser observados, entre outros os princípios, o do planejamento[8].

O planejamento da licitação ou da aquisição direta (dispensa e inexigibilidade) é medida que se impõe em todas as contratações da administração pública, seja ela relacionada à aquisição de bens, à prestação de serviços, à execução de obras e, ainda, nas alienações, constituindo-se em instrumento essencial e indispensável para a correta e adequada alocação dos recursos públicos.

Adquiriu status de princípio fundamental da administração pública com a edição do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, cujo art. 6º, inciso I, dispõe que “As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: I – Planejamento.” E a Constituição da República, em seu art. 174[9], deixa expresso que a função de planejamento é “determinante para o setor público”.

É no planejamento da licitação que a administração procede ao adequado levantamento prévio acerca da relevância do objeto para o atendimento às necessidades das funções administrativas e examina a sua viabilidade técnica e econômica. Tal definição é importante para a avaliação das áleas ordinárias (as inerentes à natureza do objeto) e extraordinárias (as que possam surtir de eventos alheios ao controle das partes, tais como a força maior, o caso fortuito e o fato exclusivo de terceiro), a que se sujeita toda empreitada humana, e se prepara para gerenciar os respectivos riscos de modo a reduzi-los, incluindo a forma como serão direcionados os recursos disponíveis e as condições que garantam os resultados planejados. Em outras palavras, é na fase do planejamento que se deitam as raízes da eficiência (relação custo-benefício) e da eficácia (consecução das finalidades), ou da ineficiência e da ineficácia, na execução do contrato derivado da licitação[10].

A função dos estudos técnicos preliminares é a de materializar o planejamento da licitação ou da contratação direta que a administração pública pretende realizar, constituindo-se na sua primeira etapa, de modo a demonstrar, expressamente, a melhor solução para o caso concreto.

Veja-se, por exemplo, o caso em que a administração realiza a análise de custo-benefício da opção de locação de veículos, em comparação com os custos de aquisição.

Segundo o Tribunal de Contas da União (TCU)[11], nos estudos técnicos preliminares de licitação para locação de veículos, deve ser realizada análise do custo-benefício da opção de locação em comparação com a de aquisição, bem como exame do custo do ciclo de vida do objeto, avaliação das alternativas tecnológicas possíveis (como estudo comparativo entre veículos a combustão e híbridos), dispêndios de propriedade, como seguro e manutenção, em cumprimento ao disposto no art. 11, inciso I, da Lei nº 14.133/2021[12].

Esse exemplo traduz-se numa das funções dos estudos técnicos preliminares, qual seja a de realizar o levantamento de mercado, consistente na análise das alternativas possíveis e na escolha técnica e econômica do tipo de solução a contratar[13].

 

3. Elementos ordinários

O art. 18, §1º, da Lei nº 14.133/2021 contempla os elementos que, de ordinário, deverão constar nos estudos técnicos preliminares. Acompanhe-se:

Art. 18. A fase preparatória do processo licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual de que trata o inciso VII do caput do art. 12 desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias, bem como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação, compreendidos:

I - a descrição da necessidade da contratação fundamentada em estudo técnico preliminar que caracterize o interesse público envolvido;

[...]

§ 1º O estudo técnico preliminar a que se refere o inciso I do caput deste artigo deverá evidenciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação, e conterá os seguintes elementos:

I - descrição da necessidade da contratação, considerado o problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse público;

II - demonstração da previsão da contratação no plano de contratações anual, sempre que elaborado, de modo a indicar o seu alinhamento com o planejamento da Administração;

III - requisitos da contratação;

IV - estimativas das quantidades para a contratação, acompanhadas das memórias de cálculo e dos documentos que lhes dão suporte, que considerem interdependências com outras contratações, de modo a possibilitar economia de escala;

V - levantamento de mercado, que consiste na análise das alternativas possíveis, e justificativa técnica e econômica da escolha do tipo de solução a contratar;

VI - estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, que poderão constar de anexo classificado, se a Administração optar por preservar o seu sigilo até a conclusão da licitação;

VII - descrição da solução como um todo, inclusive das exigências relacionadas à manutenção e à assistência técnica, quando for o caso;

VIII - justificativas para o parcelamento ou não da contratação;

IX - demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais e financeiros disponíveis;

X - providências a serem adotadas pela Administração previamente à celebração do contrato, inclusive quanto à capacitação de servidores ou de empregados para fiscalização e gestão contratual;

XI - contratações correlatas e/ou interdependentes;

XII - descrição de possíveis impactos ambientais e respectivas medidas mitigadoras, incluídos requisitos de baixo consumo de energia e de outros recursos, bem como logística reversa para desfazimento e reciclagem de bens e refugos, quando aplicável;

XIII - posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação para o atendimento da necessidade a que se destina.

§ 2º O estudo técnico preliminar deverá conter ao menos os elementos previstos nos incisos I, IV, VI, VIII e XIII do § 1º deste artigo e, quando não contemplar os demais elementos previstos no referido parágrafo, apresentar as devidas justificativas.

§ 3º Em se tratando de estudo técnico preliminar para contratação de obras e serviços comuns de engenharia, se demonstrada a inexistência de prejuízo para a aferição dos padrões de desempenho e qualidade almejados, a especificação do objeto poderá ser realizada apenas em termo de referência ou em projeto básico, dispensada a elaboração de projetos.

Os estudos técnicos preliminares deverão conter, de ordinário, os seguintes elementos: (a) descrição da necessidade da contratação, considerado o problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse público; (b) estimativas das quantidades para a contratação, acompanhadas das memórias de cálculo e dos documentos que lhes dão suporte, que considerem interdependências com outras contratações, de modo a possibilitar economia de escala; (c) estimativa do valor da contratação; (d) justificativas para o parcelamento ou não da contratação; e (e) posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação para o atendimento da necessidade a que se destina. Os demais elementos arrolados no art. 18, §1º, da Lei nº 14.133/2021, poderão ser dispensados quando de sua elaboração, competindo aos servidores da área técnica e requisitante, ou à equipe de planejamento da contratação, apresentar as devidas justificativas para a dispensa.

Tão importante são os estudos técnicos preliminares que, a partir de sua elaboração, a administração concluirá pela viabilidade da contratação ou, ainda, por sua inviabilidade técnica, socioeconômica ou ambiental. A partir dos estudos técnicos preliminares, ainda, a administração poderá dispensar a elaboração de projetos, como, por exemplo, o projeto executivo, em se tratando da contratação de obras e serviços comuns de engenharia. Veja-se que segundo o art. 46, § 1º, da Lei nº 14.133/2021[14], é vedada a realização de obras e serviços de engenharia sem projeto executivo, contudo, quando o estudo técnico preliminar para a contratação desses objetos demonstrar a inexistência de prejuízo para a aferição dos padrões de desempenho e qualidade almejados, a especificação do objeto poderá ser realizada apenas em termo de referência ou em projeto básico, dispensada a elaboração de projetos, entre eles o projeto executivo, a exigir justificativa técnica, no próprio estudo técnico preliminar, a respeito do afastamento.

Registre-se que, de acordo com o art. 13 da Instrução Normativa SEGES/ME nº 96, de 23 de dezembro de 2022[15], que dispõe sobre a licitação pelo critério de julgamento por maior retorno econômico, na forma eletrônica, no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, para o uso do critério de julgamento por maior retorno econômico, os estudos técnicos preliminares deverão contemplar, além dos elementos definidos no § 1º do art. 18 da Lei nº 14.133/2021, o seguinte: (a) potencial economia em despesas correntes; (b) risco envolvido, se comparado com outro modelo de contratação; (c) adequação do modelo de remuneração em face da disponibilidade orçamentária e financeira do órgão ou da entidade; e (d) prazo de vigência adequado para o contrato de eficiência, considerando o disposto no art. 15 da Instrução Normativa[16].

Segundo o art. 18, § 1º, inciso XI, da Lei nº 14.133/2021, os estudos técnicos preliminares deverão evidenciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação, e conterá, dentre outros elementos, as contratações correlatas e/ou interdependentes.

De registrar-se que a Instrução Normativa SEGES nº 58/2022 define, em seu art. 3º, incisos III e IV, contratações correlatas e interdependentes. Assim:

Art. 3º Para fins do disposto nesta Instrução Normativa, considera-se:

[...]

III - contratações correlatas: aquelas cujos objetos sejam similares ou correspondentes entre si;

IV - contratações interdependentes: aquelas que, por guardarem relação direta na execução do objeto, devem ser contratadas juntamente para a plena satisfação da necessidade da Administração;

 

4. Contratações diretas

O estudo técnico preliminar é o documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação, cabendo-lhe caracterizar o interesse público envolvido e a sua melhor solução, de modo a dar base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico a serem elaborados caso se conclua pela viabilidade da contratação (art. 6º, inciso XX).

O projeto básico (aplicável a obras e serviços de engenharia) e o termo de referência (aplicável a compras e serviços em geral) também são aplicáveis às contratações diretas. O projeto básico deve ser elaborado com base no estudo técnico preliminar, conforme art. 6º, inciso XXV, e, também, o termo de referência, por força do disposto no mesmo art. 6º, inciso XXIII, alínea "b", concluindo-se, pois, que o estudo técnico preliminar deve ser elaborado previamente às licitações e, também, às contratações diretas. Confira-se:

Art. 6º Para os fins desta Lei, consideram-se:

[...]

XXIII - termo de referência: documento necessário para a contratação de bens e serviços, que deve conter os seguintes parâmetros e elementos descritivos:

[...]

b) fundamentação da contratação, que consiste na referência aos estudos técnicos preliminares correspondentes ou, quando não for possível divulgar esses estudos, no extrato das partes que não contiverem informações sigilosas;

[...]

XXV - projeto básico: conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado para definir e dimensionar a obra ou o serviço, ou o complexo de obras ou de serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegure a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:

Mas se é obrigatória a elaboração do estudo técnico preliminar, por que o art. 72, inciso I, da Lei nº 14.133/2021[17], estabelece que o processo de contratação direta, que compreende os casos de inexigibilidade e de dispensa de licitação, deverá ser instruído com o documento de formalização de demanda e, se for o caso, com o estudo técnico preliminar, análise de riscos, termo de referência, projeto básico ou projeto executivo? Porque pode haver hipóteses em que regulamento, com base na Lei nº 14.133/2021, faculte e/ou dispense a elaboração dos estudos técnicos preliminares, como é o caso das situações previstas na Instrução Normativa SEGES nº 58/2022, a seguir estudadas.

 

5. Faculdade de elaboração dos estudos técnicos preliminares

Importante a elaboração de estudos técnicos preliminares em licitações e, também, em contratações diretas, pois, a partir deles, elaboram-se o projeto básico (art. 6º, inciso XXV) e o termo de referência (art. 6º, inciso XXIII, alínea "b").

No âmbito federal, o art. 14 da Instrução Normativa SEGES nº 58/2022, faculta à administração pública federal a elaboração de estudos técnicos preliminares nas seguintes hipóteses:

Art. 14. A elaboração do ETP:

I - é facultada nas hipóteses dos incisos I, II, VII e VIII do art. 75 e do § 7º do art. 90 da Lei nº 14.133, de 2021; e

II - é dispensada na hipótese do inciso III do art. 75 da Lei nº 14.133, de 2021, e nos casos de prorrogações dos contratos de serviços e fornecimentos contínuos.

Extrai-se que a administração poderá optar pela elaboração de estudos técnicos preliminares nas seguintes hipóteses de dispensa de licitação:

(a) para contratação direta em razão do valor, no caso de obras e serviços de engenharia ou de serviços de manutenção de veículos automotores, observado o limite de valor vigente;

(b) para contratação direta em razão do valor, no caso de outros serviços e compras, também observado o limite de valor vigente;

(c) nos casos de guerra, estado de defesa, estado de sítio, intervenção federal ou de grave perturbação da ordem; e

(d) nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a continuidade dos serviços públicos ou a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares.

Nos casos de dispensa de licitação em razão do valor, a faculdade quanto à elaboração de estudo técnico preliminar visa a racionalizar e desburocratizar o processo da contratação direta. Mesmo nesse caso, nada obsta que a administração desenvolva estudo técnico preliminar padronizado para atender a contratações de mesmo objeto e corriqueiras. No tocante às dispensas de licitação nos casos de guerra, estado de defesa, estado de sítio, intervenção federal, grave perturbação da ordem e nos casos de emergência ou de calamidade pública, a faculdade quanto à elaboração de estudo técnico preliminar visa a agilizar o processo da contratação, conferindo-se a celeridade almejada.

Também é facultada a elaboração de estudo técnico preliminar na hipótese de a administração convocar os demais licitantes classificados na licitação para a contratação de remanescente de obra, de serviço ou de fornecimento em consequência de rescisão contratual.

 

5.1. Contratação de remanescente

Dispõe o art. 90, § 7º, da Lei nº 14.133/2021, que será facultada à administração a convocação dos demais licitantes classificados para a contratação de remanescente de obra, de serviço ou de fornecimento em consequência de rescisão contratual, observados os mesmos critérios estabelecidos nos §§ 2º e 4º do referido dispositivo.

Art. 14. A elaboração do ETP:

I - é facultada nas hipóteses dos incisos I, II, VII e VIII do art. 75 e do § 7º do art. 90 da Lei nº 14.133, de 2021; e

A faculdade, nesse caso, justifica-se em razão da existência de estudo técnico preliminar elaborado na fase preparatória da licitação.

 

6. Dispensa de elaboração dos estudos técnicos preliminares

A Instrução Normativa SEGES nº 58/2022, em seu art. 14, inciso II, autoriza a administração a dispensar a elaboração de estudo técnico preliminar nas contratações diretas resultantes de licitação em que não surgiram licitantes interessados ou não foram apresentadas propostas válidas, ou, ainda, na hipótese de licitação em que as propostas apresentadas consignaram preços manifestamente superiores aos praticados no mercado ou incompatíveis com os fixados pelos órgãos oficiais competentes, desde que ditas licitações tenham sido realizadas há menos de 1 (um) ano[18].

Art. 14. A elaboração do ETP:

[...]

II - é dispensada na hipótese do inciso III do art. 75 da Lei nº 14.133, de 2021, e nos casos de prorrogações dos contratos de serviços e fornecimentos contínuos.

Justifica-se a dispensa, ou seja, o afastamento da elaboração de estudo técnico preliminar nesses casos: referido documento foi previamente elaborado na fase preparatória da licitação, sendo desnecessária nova elaboração em vista da manutenção das condições previamente justificadas no estudo técnico original.

Contudo, se, dentro do período de um ano, as condições traçadas no estudo técnico preliminar modificaram-se a ponto de ser outro o objeto ou as condições para sua execução, convém não apenas elaborar novo estudo técnico preliminar, mas, também, a realização de nova licitação.

A mesma Instrução Normativa dispensa a elaboração de estudos técnicos preliminares nos casos de prorrogações dos contratos de serviços e fornecimentos contínuos, leia-se, a Instrução Normativa afasta a elaboração de estudos técnicos preliminares quando da prorrogação do prazo de vigência contratual em contratos de serviços e fornecimentos contínuos, com ou sem dedicação exclusiva de mão de obra.

Outras alterações contratuais, como, por exemplo, acréscimos e supressões (art. 125 da Lei nº 14.133/2021), exigem a elaboração de estudo técnico preliminar.

A Advocacia-Geral da União, por meio da Orientação Normativa nº 102, de 12 de dezembro de 2025[19], assentou o entendimento de que é juridicamente possível, desde que justificados a necessidade e o quantitativo no documento de formalização de demanda, dispensarem-se os órgãos participantes do registro de preços de elaborar estudo técnico preliminar próprio, desde que adiram ao conteúdo do estudo técnico preliminar do gerenciador, bem como estejam na mesma estrutura administrativa deste último. Veja-se:

É juridicamente possível, desde que justificados a necessidade e o quantitativo no Documento de Formalização de Demanda, dispensar os órgãos participantes de elaborar Estudo Técnico Preliminar (ETP) próprio, desde que adiram ao conteúdo do ETP do gerenciador bem como estejam na mesma estrutura administrativa deste último.

Tal dispensa, prevista na citada Orientação Normativa, exige cautela da administração participante, tendo em vista que a necessidade da contratação, o problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse público, as estimativas das quantidades para a contratação, considerada a interdependência com outras contratações, e a adequação da contratação para o atendimento da necessidade a que se destina, estipulados para o órgão gerenciador do sistema de registro de preços, podem não ser os mesmos para o participante.

 

7. Inaplicabilidade dos estudos técnicos preliminares e seu reflexo na elaboração do termo de referência

Conforme disposto no inciso XX do art. 6º da Lei nº 14.133/2021, o estudo técnico preliminar é o documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação, o qual dá base à elaboração do termo de referência caso se conclua pela viabilidade da contratação.

A elaboração de estudo técnico preliminar é facultada nas hipóteses dos incisos I, II, VII e VIII do art. 75 e do § 7º do art. 90 da Lei nº 14.133/2021, e dispensada na hipótese do inciso III do art. 75 do mesmo diploma, bem assim nos casos de prorrogações dos contratos de serviços e fornecimentos contínuos (art. 14 da Instrução Normativa SEGES Nº 58/2022).

Há casos, portanto, em que o estudo técnico preliminar, o qual dá base à elaboração do termo de referência, pode ser afastado.

Dispõe o art. 9º, §1º, da Instrução Normativa CGNOR/ME nº 81, de 25 de novembro de 2022[20], que trata da elaboração do termo de referência para a aquisição de bens e a contratação de serviços, no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, que, na hipótese de o processo de contratação não dispor de estudo técnico preliminar, com base no art. 14 da Instrução Normativa nº 58/2022, a fundamentação da contratação consistirá em justificativa de mérito para a contratação e do quantitativo pleiteado, competindo ao termo de referência apresentar demonstrativo de previsão da contratação no Plano de Contratações Anual, de modo a indicar o seu alinhamento com os instrumentos de planejamento do órgão ou entidade.

Art. 9º Deverão ser registrados no Sistema TR Digital os seguintes parâmetros e elementos descritivos:

[...]

§ 1º Na hipótese de o processo de contratação não dispor de estudo técnico preliminar, com base no art. 14 da Instrução Normativa nº 58, de 8 de agosto de 2022:

I – a fundamentação da contratação, conforme disposto no inciso II do caput, consistirá em justificativa de mérito para a contratação e do quantitativo pleiteado;

II – o TR deverá apresentar demonstrativo da previsão da contratação no Plano de Contratações Anual, de modo a indicar o seu alinhamento com os instrumentos de planejamento do órgão ou entidade.

Depreende-se, pois, que a inaplicabilidade do estudo técnico preliminar não afasta a elaboração do termo de referência. Este será obrigatório em toda licitação e contratação direta que vise à aquisição de bens e a prestação de serviços, ressalvada a hipótese de contratação direta (dispensa de licitação) prevista no inciso III do art. 75 da Lei nº 14.133/2021, porque, nesse caso, o respectivo termo de referência (assim como o estudo técnico preliminar original) foi previamente elaborado quando da realização da respectiva licitação.

De registrar-se que, de acordo com o art. 11 da citada Instrução Normativa CGNOR/ME nº 81/2022, a elaboração do termo de referência também é dispensada nas adesões a atas de registro de preços, devendo o estudo técnico preliminar, nesses casos, conter as informações que bem caracterizem a contratação, tais como o quantitativo demandado e o local de entrega do bem ou de prestação do serviço. Assim:

Art. 11. A elaboração do TR é dispensada na hipótese do inciso III do art. 75 da Lei nº 14.133, de 2021, nas adesões a atas de registro de preços e nos casos de prorrogações dos contratos de serviços e fornecimentos contínuos.

Parágrafo único. Nas adesões a atas de registro de preços de que trata o caput, o estudo técnico preliminar deverá conter as informações que bem caracterizam a contratação, tais como o quantitativo demandado e o local de entrega do bem ou de prestação do serviço.

O inciso II do art. 14 da Instrução Normativa SEGES nº 58/2022 dispensa a administração pública federal de elaborar os estudos técnicos preliminares nos casos de prorrogações de contratos de serviços e fornecimentos contínuos. O art. 11 da Instrução Normativa CGNOR/ME nº 81/2022, por sua vez, nos mesmos casos de prorrogações de contratos de serviços e fornecimentos contínuos, dispensa a administração de elaborar o termo de referência. Estaria a administração, nas referidas prorrogações, dispensada de elaborar tanto os estudos técnicos preliminares como, também, o termo de referência? Apropriado que a administração, nos casos de prorrogações de contratos de serviços e fornecimentos contínuos, ante à possibilidade de dispensar tanto os estudos técnicos preliminares como o termo de referência, elabore, ao menos, o primeiro (estudos técnicos preliminares), de modo a contemplar, minimamente, a sua vantajosidade, a demonstração de que a contratação encontra-se vigente, a manutenção das condições iniciais pactuadas e o interesse do contratado na prorrogação.

 

8. Competência para a elaboração dos estudos técnicos preliminares

No âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, os estudos técnicos preliminares deverão ser elaborados conjuntamente por servidores da área técnica e requisitante ou, quando houver, pela equipe de planejamento da contratação (art. 8º da Instrução Normativa SEGES nº 58/2022).

Requisitante é o agente ou unidade responsável por identificar a necessidade de contratação de bens, serviços e obras e requerê-la (art. 3º, inciso V, da Instrução Normativa SEGES nº 58/2022). Área técnica é o agente ou unidade com conhecimento técnico-operacional sobre o objeto demandado, responsável por analisar o documento de formalização de demanda, e promover a agregação de valor e a compilação de necessidades de mesma natureza (art. 3º, inciso VI). Equipe de planejamento da contratação constitui o conjunto de agentes que reúnem as competências necessárias à completa execução das etapas de planejamento da contratação, o que inclui conhecimentos sobre aspectos técnicos-operacionais e de uso do objeto, licitações e contratos, dentre outros (art. 3º, inciso VII).

Os papéis de requisitante e de área técnica poderão ser exercidos pelo mesmo agente público ou unidade, desde que, no exercício dessas atribuições, detenha conhecimento técnico-operacional sobre o objeto demandado (art. 3º, §1º, da Instrução Normativa SEGES nº 58/2022).

Dispõe o art. 8º da Instrução Normativa SEGES nº 58/2022 que os estudos técnicos preliminares deverão ser elaborados, conjuntamente, por servidores das áreas técnica e requisitante ou, quando houver, pela equipe de planejamento da contratação. No âmbito da Instrução Normativa SGD/ME nº 94, de 23 de dezembro de 2022[21], aplicável à contratação de soluções de Tecnologia da Informação e Comunicação – TIC, consta que a elaboração dos estudos técnicos preliminares ficará a cargo de integrantes técnico (servidor representante da área de TIC, indicado pela autoridade competente dessa área) e requisitante (servidor representante da área requisitante da solução, indicado pela autoridade competente dessa área).

O art. 74, inciso III, alínea “a”, da Lei nº 14.133/2021, autoriza a contratação direta de profissional ou empresa de notória especialização para a elaboração de “estudos técnicos” com base na inexigibilidade de licitação. O estudo técnico preliminar é documento técnico, constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação que caracteriza o interesse público envolvido e a sua melhor solução, e dá base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico a serem elaborados caso se conclua pela viabilidade da contratação.

O art. 37, §2º, da Lei nº 14.133/2021, estabelece que, ressalvados os casos de inexigibilidade de licitação, na licitação para contratação dos serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual, previstos nas alíneas “a”, “d” e “h” do inciso XVIII do caput do art. 6º da Lei, ou seja, contratação de serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual, relativos a estudos técnicos cujo valor estimado da contratação seja superior ao limite de valor previsto no Decreto federal nº 12.807, de 29 de dezembro de 2025 (atualiza os valores estabelecidos na Lei nº 14.133/2021), o julgamento será por: melhor técnica ou técnica e preço, na proporção de 70% (setenta por cento) de valoração da proposta técnica.

Inexistindo, pois, na estrutura do órgão ou entidade pública, os profissionais indicados na Instrução Normativa SEGES nº 58/2022 e na Instrução Normativa SGD/ME nº 94/2022, com qualificação específica e necessária para descrever a melhor solução técnica a constar nos estudos técnicos preliminares, pode, tal tarefa, ser confiada a terceiro, sem vínculo com a administração, que poderá ser contratado com base no art. 74, inciso III, alínea “a”, da Lei nº 14.133/2021, ou por meio de licitação, conforme disposto no art. 37, §2º, da Lei.

Relembre-se que a alta administração do órgão ou entidade é responsável pela governança das contratações, a ela competindo implementar processos e estruturas com vistas a promover eficiência, efetividade e eficácia em suas contratações (art. 11, parágrafo único, da Lei nº 14.133/2021[22]). Para esse fim, apropriado valer-se de terceiro qualificado para a elaboração dos estudos técnicos preliminares quando, na estrutura do órgão ou entidade pública, não houver técnico habilitado para tal fim.

 

9. Revisão

De acordo com o TCU (Acórdão nº 1532/2026 – Plenário, Rel. Min. Benjamin Zymler), o estudo técnico preliminar, por constituir a primeira etapa do planejamento da contratação (art. 6º, inciso XX, da Lei nº 14.133/2021), deve ser concluído e aprovado antes da elaboração do termo de referência ou do projeto básico, os quais pressupõem a definição prévia da viabilidade da contratação, admitindo-se sua revisão durante a fase interna da licitação em razão do amadurecimento da solução, dos resultados das pesquisas de mercado ou de ajustes na modelagem contratual, hipótese em que as alterações devem ser refletidas nos demais artefatos de planejamento. Acompanhe-se:

[...]

9.2. dar ciência ao Conselho Nacional de Justiça e ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos de que:

[...]

9.2.3. à luz do art. 6º, inciso XX, da Lei 14.133/2021, o estudo técnico preliminar constitui a primeira etapa do planejamento da contratação e serve de base à elaboração do termo de referência ou projeto básico, os quais pressupõem conclusão prévia quanto à viabilidade da contratação;

9.2.4. a elaboração do termo de referência ou projeto básico antes da conclusão e aprovação do estudo técnico preliminar pode comprometer a racionalidade do planejamento da contratação, na medida em que tais artefatos destinam-se ao detalhamento técnico de solução previamente reputada viável;

9.2.5. o estudo técnico preliminar, por possuir natureza preparatória e dinâmica, admite revisões ao longo da fase interna da contratação, em razão do amadurecimento da solução, dos resultados das pesquisas de mercado ou de ajustes na modelagem contratual, hipótese em que eventuais alterações devem refletir nos demais artefatos de planejamento;

9.3. recomendar ao Conselho Nacional de Justiça e ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos que avaliem a conveniência e a oportunidade de prever, como boa prática de governança, a realização de validações progressivas da fase preparatória da contratação, com manifestação da autoridade competente ao término do documento de formalização da demanda, do estudo técnico preliminar e do termo de referência ou projeto básico, especialmente em contratações complexas ou de elevado risco, de modo a conferir maior racionalidade ao planejamento da contratação;

 

10. Publicação juntamente com o edital ou o aviso de contratação direta

Quando elaborado o estudo técnico preliminar que deu origem ao termo de referência ou ao projeto básico, aquele (estudo técnico preliminar) deve ser publicado juntamente com o edital ou o aviso de contratação direta?

O Tribunal de Contas da União, através do Acórdão nº 2273/2024 – Plenário (Rel. Min. Benjamin Zymler), assentou que a Lei nº 14.133/2021 não obriga a inclusão do estudo técnico preliminar como um anexo do instrumento convocatório. Confira-se:

[...] 9.3. dar ciência ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos e à Câmara Nacional de Licitações e Contratos Administrativos (CNLCA/AGU/CGU) de que a Lei 14.133/2021 não obriga a inclusão do ETP como um anexo do instrumento convocatório; [...]

Segundo o Acórdão nº 1532/2026 - Plenário (Rel. Min. Benjamin Zymler), não há imposição, na Lei nº 14.133/2021, para que o estudo técnico preliminar seja anexado ao instrumento convocatório, nem para sua divulgação na internet como requisito prévio à publicação do edital de licitação, o que não impede a administração, no exercício do poder discricionário e resguardados os sigilos legais, de disponibilizar o documento por razões de transparência e governança. Nesse sentido, o art. 28 da Resolução CNJ 468/2022[23] e o art. 34 da Instrução Normativa SGD/ME nº 94/2022[24] devem ser interpretados em conformidade com o art. 54, § 3º, da Lei nº 14.133/2021[25], de sorte a que a disponibilização do estudo técnico preliminar em sítio eletrônico de amplo acesso não se confunda com sua obrigatória integração ao edital como anexo do instrumento convocatório. Assim:

[...]

9.2. dar ciência ao Conselho Nacional de Justiça e ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos de que:

9.2.1. a Lei 14.133/2021 não impõe a inclusão do estudo técnico preliminar como anexo obrigatório do instrumento convocatório, tampouco estabelece sua divulgação em sítio eletrônico de amplo acesso como requisito prévio à publicação do edital de licitação, sem prejuízo da possibilidade de a Administração, no exercício de sua discricionariedade e observados eventuais critérios de sigilo legalmente admitidos, promover sua disponibilização por razões de transparência e governança;

9.2.2. o art. 28 da Resolução CNJ 468/2022 e o art. 34 da Instrução Normativa SGD/ME 94/2022 devem ser interpretados em conformidade com o art. 54, § 3º, da Lei 14.133/2021, de modo que a disponibilização do estudo técnico preliminar em sítio eletrônico de amplo acesso não se confunda com sua obrigatória integração ao edital como anexo do instrumento convocatório;

Nas contratações de serviços, com ou sem dedicação exclusiva de mão de obra, inclusive serviço de engenharia, o estudo técnico preliminar será anexo do termo de referência, quando for possível a sua divulgação, consoante disposto no item 2.2, “a”, da Instrução Normativa SEGES/MPDG nº 5/2017, verbis:

[...] 2. São diretrizes específicas a cada elemento do Termo de Referência ou Projeto Básico:

[...]

2.2. Fundamentação da contratação:

a) Os Estudos Preliminares serão anexos do TR ou PB, quando for possível a sua divulgação;

b) Quando não for possível divulgar os Estudos Preliminares devido a sua classificação, conforme a Lei nº 12. 527, de 2011,  deverá ser divulgado como anexo do TR ou PB um extrato das partes que não contiverem informações sigilosas.

Quando não for possível divulgar o estudo técnico preliminar devido a sua classificação, deverá ser divulgado como anexo do termo de referência um extrato das partes que não contiverem informações sigilosas (item 2.2, “b”, da Instrução Normativa SEGES/MPDG nº 5/2017).

Depreende-se, pois, que, no âmbito da Lei nº 14.133/2021 e da regulamentação expedida pela administração pública federal, não há norma que obrigue a divulgação do estudo técnico preliminar juntamente com o edital ou o aviso de contratação direta, ou seja, como anexo do edital ou do aviso de contratação direta, salvo nas contratações de serviços, com ou sem dedicação exclusiva de mão de obra, em que o estudo técnico preliminar figurará como anexo do termo de referência, segundo a Instrução Normativa SEGES/MPDG nº 5/2017, aplicável à Lei nº 14.133/2021 por força da Instrução Normativa SEGES/ME nº 98, de 26 de dezembro de 2022, a qual dispõe:

Art. 1º Fica autorizada a aplicação da Instrução Normativa nº 5 de 26 de maio de 2017, que dispõe sobre as regras e diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, no que couber, para a realização dos processos de licitação e de contratação direta de serviços de que dispõe a Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021.

A propósito, o TCU (Acórdão nº 1956/2024 – Plenário, Rel. Min. Augusto Nardes), ao analisar representação sobre possíveis irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico 1/2023, tendo por objeto a contratação de serviço de engenharia para fornecimento e implantação de usinas fotovoltaicas, assim deliberou:

[...] 1.7.1. dar ciência à Comissão Regional de Obras da 9ª Região Militar, com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, sobre as seguintes impropriedades/falhas, identificadas no Pregão Eletrônico 1/2023, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes:

[...]

1.7.1.8. falta de publicação, junto com o edital da licitação, dos Estudos Técnicos Preliminares, em afronta aos princípios da publicidade e da transparência, ao Anexo V, item 2.2, alínea "a", da IN Seges/MPDG 5/2017 e à jurisprudência deste Tribunal, a exemplo do Acórdão 1463/2024-TCU-Plenário, relator Ministro Augusto Nardes;

Reforça-se, pois, que, no âmbito da administração pública federal, exclusivamente em suas contratações de serviços, inclusive de engenharia, com ou sem dedicação exclusiva de mão de obra, o estudo técnico preliminar deverá figurar como anexo do termo de referência ou projeto básico, por força do item 2.2, “b”, da Instrução Normativa SEGES/MPDG nº 5/2017, c/c o art. 1º da Instrução Normativa SEGES/ME nº 98/2022.

 

11. Observância de regras e procedimentos federais por órgãos e entidades da administração pública estadual, distrital ou municipal

Os órgãos e entidades da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, quando executarem recursos da União decorrentes de transferências voluntárias, deverão observar as regras e os procedimentos sobre os quais dispõe a Instrução Normativa SEGES nº 58/2022, que trata da elaboração de estudos técnicos preliminares para a aquisição de bens e a contratação de serviços e obras.

Tais órgãos e entidades poderão valer-se do Sistema ETP Digital, ferramenta informatizada integrante da plataforma do Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais - Siasg, disponibilizada pela Secretaria de Gestão da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital, do Ministério da Economia.

Em caso de não utilização do Sistema ETP Digital pelos órgãos e entidades estaduais, distrital ou municipais, a elaboração do estudo técnico preliminar deverá ocorrer em ferramenta informatizada própria.

 

12. Conclusão

De acordo com a Lei nº 14.133/2021, os estudos técnicos preliminares constituem-se em documento instrutivo da primeira etapa da licitação ou da contratação direta, ou seja, que deve acontecer na sua fase interna, demonstrativo do interesse público envolvido e sua melhor solução, fornecedor da base para a elaboração do anteprojeto, quando adotado o regime de contratação integrada, do termo de referência ou do projeto básico, a serem elaborados caso se conclua pela viabilidade da contratação. Entre outros elementos, próprios da contratação almejada, cumpre aos estudos técnicos preliminares demonstrar: (a) a necessidade da contratação e indicação do problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse público; (b) as estimativas das quantidades necessárias, acompanhadas das memórias de cálculo e dos documentos que lhes dão suporte, que considerem interdependências com outras contratações, de modo a possibilitar economia de escala; (c) as estimativas de valores, acompanhadas dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, que poderão constar de anexo classificado se a administração optar por preservar o seu sigilo até a conclusão da licitação; (d) o cumprimento da regra do parcelamento ou não; e (e) a adequação da contratação para o atendimento da necessidade a que se destina.

A Instrução Normativa SEGES nº 58/2022, que regulamenta a elaboração dos estudos técnicos preliminares, conforme previsão na Lei nº 14.133/2021, no âmbito da administração pública federal, elenca os elementos que, de ordinário, devem compô-los:

(a) descrição dos requisitos da contratação necessários e suficientes à escolha da solução, prevendo critérios e práticas de sustentabilidade, observadas as leis ou regulamentações específicas, bem como padrões mínimos de qualidade e desempenho;

(b) levantamento de mercado, que consiste na análise das alternativas possíveis, e justificativa técnica e econômica da escolha do tipo de solução a contratar, podendo, entre outras opções: i. ser consideradas contratações similares feitas por outros órgãos e entidades públicas, bem como por organizações privadas, no contexto nacional ou internacional, com o objetivo de identificar a existência de novas metodologias, tecnologias ou inovações que melhor atendam às necessidades da administração; ii. ser realizada audiência e/ou consulta pública, preferencialmente na forma eletrônica, para coleta de contribuições; iii. em caso de possibilidade de compra, locação de bens ou do acesso a bens, serem avaliados os custos e os benefícios de cada opção para escolha da alternativa mais vantajosa, prospectando-se arranjos inovadores em sede de economia circular; e iv. serem consideradas outras opções logísticas menos onerosas à administração, tais como chamamentos públicos de doação e permutas;

(c) descrição da solução como um todo, inclusive das exigências relacionadas à manutenção e à assistência técnica, quando for o caso;

(d) análise de contratações correlatas e/ou interdependentes;

(e) demonstrativo da previsão da contratação no Plano de Contratações Anual, de modo a indicar o seu alinhamento com os instrumentos de planejamento do órgão ou entidade;

(f) demonstrativo dos resultados pretendidos, em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais e financeiros disponíveis;

(g) providências a serem adotadas pela administração previamente à celebração do contrato, tais como adaptações no ambiente do órgão ou da entidade, necessidade de obtenção de licenças, outorgas ou autorizações, capacitação de servidores ou de empregados para fiscalização e gestão contratual; e

(h) descrição de possíveis impactos ambientais e respectivas medidas mitigadoras, incluídos requisitos de baixo consumo de energia e de outros recursos, bem como logística reversa para desfazimento e reciclagem de bens e refugos, quando aplicável.

A função dos estudos técnicos preliminares é a de materializar o planejamento da licitação ou da contratação direta que a administração pública pretende realizar, de modo a demonstrar, expressamente, a melhor solução para o caso concreto. A partir dos estudos técnicos preliminares, elaborados conjuntamente por servidores da área técnica e requisitante ou, quando houver, pela equipe de planejamento da contratação (art. 8º da Instrução Normativa SEGES nº 58/2022), a administração estará apta a desenvolver o anteprojeto, o termo de referência ou o projeto básico.

No âmbito federal, o art. 14 da Instrução Normativa SEGES nº 58/2022 faculta à administração pública federal a elaboração de estudos técnicos preliminares nas seguintes hipóteses: (a) para contratação direta em razão do valor, no caso de obras e serviços de engenharia ou de serviços de manutenção de veículos automotores, observado o limite de valor vigente; (b) para contratação direta em razão do valor, no caso de outros serviços e compras, também observado o limite de valor vigente; (c) nos casos de guerra, estado de defesa, estado de sítio, intervenção federal ou de grave perturbação da ordem; e (d) nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a continuidade dos serviços públicos ou a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares. Também no âmbito do art. 14 da Instrução Normativa SEGES nº 58/2022, é dispensável a elaboração dos estudos técnicos preliminares na hipótese do inciso III do art. 75 da Lei nº 14.133/2021 e nos casos de prorrogações dos contratos de serviços e fornecimentos contínuos, justificáveis pelo fato de referido documento já ter sido previamente elaborado na fase preparatória da licitação realizada.

Segundo o TCU, os estudos técnicos preliminares, por sua inerente natureza preparatória e dinâmica, admitem revisões ao longo da fase interna da contratação, em razão do amadurecimento da solução, dos resultados das pesquisas de mercado ou de ajustes na modelagem contratual, hipóteses em que eventuais alterações devem refletir nos demais artefatos de planejamento.

No âmbito da Lei nº 14.133/2021 e da regulamentação expedida pela administração pública federal, não há norma que obrigue a divulgação do estudo técnico preliminar juntamente com o edital ou o aviso de contratação direta, salvo nas contratações de serviços, com ou sem dedicação exclusiva de mão de obra, em que o estudo técnico preliminar figurará como anexo do termo de referência (leitura da Instrução Normativa SEGES/MPDG nº 5/2017, aplicável à Lei nº 14.133/2021 por força da Instrução Normativa SEGES/ME nº 98/2022). Mas veja-se que, mesmo inexistindo norma que obrigue a divulgação do estudo técnico preliminar nas aquisições de bens e nas contratações de obras, no exercício de sua discricionariedade e observados eventuais critérios de sigilo legalmente admitidos, é salutar ao administrador público promover sua disponibilização por razões de transparência e governança.

 

Referências:

HEINEN, Juliano. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos - Lei nº 14.133/21. 7. ed. Salvador: JusPodivm. 2026.

NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação pública e contrato administrativo. 9. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2026.

PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres; DOTTI, Marinês Restelatto. Da responsabilidade de agentes públicos e privados nos processos de licitação e contratação: Lei nº 14.133/2021. Porto Alegre: Ordem Jurídica. 2022.

-------------- 2000 perguntas e respostas sobre a nova lei de licitações e contratações administrativas: Lei nº 14.133/2021. Porto Alegre: Ordem Jurídica. 2023.

SARAI, Leandro. Tratado da nova lei de licitações e contratos administrativos: Lei 14.133/21. Comentada por advogados públicos. 6. ed. Salvador: JusPodivm. 2026.