*Jessé Torres Pereira Junior

**Marinês Restelatto Dotti

Sumário: 1. Considerações iniciais. 2. Terceirização de atividades-meio. 3.  O modelo de gestão. 4. Contratação de empresa especializada no gerenciamento da manutenção preventiva e corretiva de veículos. 5. A economicidade trazida pelo modelo. 6. O princípio da economicidade no julgamento das propostas. 7. A questão do percentual de desconto. 8. Ampla pesquisa de mercado. 8.1 competência para verificar se houve recente pesquisa de preço e se esta observou critérios aceitáveis de aferição. 9. A competitividade do certame. 9.1 comprovação de rede credenciada. 10. O entendimento do Tribunal de Contas da União e formas de credenciamento. 11. Fiscalização do contrato. 12. Da terceirização para a “quarteirização”. 13. Objetivos da “quarteirização”. 13.1 eliminação de estruturas internas. 13.2 profissionalização da gestão dos contratos e do relacionamento entre empresas. 13.3 garantia jurídica e preservação econômica da relação. 14. A relação jurídica entre a administração e a empresa gerenciadora. 15. A relação jurídica entre a empresa gerenciadora e os executores dos serviços (rede credenciada). 16. O gerenciamento do fornecimento de combustíveis. 17. Critérios de julgamento das propostas. 18. A natureza do contrato de gerenciamento e sua duração. 19. Conclusão. 20. Peroração.

1.     Considerações iniciais

Entre 2009 a 2010, os autores realizaram estudos a respeito de um modelo de contratação que surgia para a administração pública, baseado na transferência, a particulares (sociedades empresárias), do gerenciamento de sua frota de veículos e do fornecimento de combustíveis para essa mesma frota, por meio de rede de oficinas e postos credenciados, modelo esse que recebeu a denominação de “quarteirização”, a exemplo de contratações similares e corriqueiras, como o gerenciamento do fornecimento de vale-refeição e vale-alimentação.

Dos estudos resultou texto, publicado por algumas revistas^[1] especializadas sob o título “Manutenção da frota e fornecimento de combustíveis por rede credenciada, gerida por empresa contratada: prenúncio da “quarteirização” na gestão pública?”. Veio também a constituir o capítulo IV do livro Limitações constitucionais da atividade contratual da administração pública, da Editora Notadez, editado no ano de 2011.

Quase uma década desde que se iniciaram os estudos e a veiculação do texto citado, remanescem dúvidas a respeito da utilização do modelo, mormente no que respeita: ao critério de aceitação de propostas a ser adotado na contratação do gerenciamento da manutenção preventiva e corretiva de veículos, que se traduza em economicidade para a administração; à (im)possibilidade de agrupamento das contratações (gerenciamento da manutenção de veículos e fornecimento de combustíveis) num só lote ou grupo da licitação; à classificação da atividade como prestação de serviço; à im(possibilidade) de aplicação do disposto no art. 57, II, da Lei nº 8.666/93, autorizador da prorrogação contratual pelo período de até sessenta meses; e ao momento adequado à comprovação da rede credenciada pelas sociedades empresárias.

O texto que aqui se desenvolve reproduz tópicos abordados na publicação original, destacando-se: comentários ao modelo de gestão por meio da “quarteirização”, sua funcionalidade e economicidade para a administração, natureza da contratação, classificação como serviço contínuo, prorrogação contratual, contratação baseada no credenciamento e relação jurídica entre a empresa gerenciadora e os executores dos serviços (rede credenciada). Ao mesmo tempo, o novo texto atualiza e reforça o entendimento a respeito da economicidade gerada pela adoção de critério de julgamento baseado no menor valor da hora trabalhada (mão de obra), quando a contratação envolver o gerenciamento da manutenção preventiva e corretiva de veículos; da necessária e eficaz realização de pesquisa de preços; do momento apropriado à comprovação da rede credenciada; e da induvidosa aplicação do art. 57, II, da Lei nº 8.666/93.

Contribuir para o aperfeiçoamento dessas contratações, cujo modelo tende a simplificar as atividades da administração pública, sem descuidar-se da eficaz fiscalização por agente ou comissão qualificada, continua sendo a proposta do presente texto.

2.  Terceirização de atividades-meio

O Decreto-lei nº 200/67 positivou a distinção entre a atuação estatal no cumprimento de suas atividades inerentes (vinculadas aos fins jurídicos do Estado, em caráter próprio e indelegável), daquela em que administra outras meramente acessórias (atividades-meio), terceirizáveis ao setor privado. Recorde-se a regra de seu art. 10:

Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada.

(...)

c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou concessões.

(...)

§ 7º Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da realização material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execução.

§ 8º A aplicação desse critério está condicionada, em qualquer caso, aos ditames do interesse público e às conveniências da segurança nacional.

O intuito da vetusta orientação era o de possibilitar que órgãos públicos e entidades vinculadas à administração estatal (inclusive aquelas providas de personalidade jurídica de direito público - autarquias e fundações autarquizadas) se valessem da expertise da iniciativa privada para a consecução de atividades auxiliares àquelas que são específicas e privativas da instituição estatal. Em outras palavras, estimulava-se a contratação, pela administração pública, de empresas privadas que lhe prestassem serviços de apoio, liberando as estruturas administrativas estatais para a concentração no desempenho de tarefas e deveres próprios de suas finalidades institucionais.

Mas nem de longe o legislador de quase meio século atrás estaria a cogitar de que o princípio da descentralização conduziria a gestão pública à generalizada adoção da técnica que a empresa privada batizou de “terceirização”, com a dupla finalidade de especializar a execução de serviços de apoio e de economizar custos. Muito menos que fosse possível à administração pública passar ao movimento seguinte, qual seja o da “quarteirização”, que empreendimentos privados de maior abrangência e complexidade gerencial vieram a conceber, para que empresas especializadas em gestão assumissem a gerência da execução daqueles serviços de apoio por outras empresas.

A edição do Decreto federal nº 2.271/97, atualmente revogado pelo Decreto nº 9.507/18, é ilustrativa. Seu objetivo foi o de implementar melhorias na atuação da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, por meio da delegação, a entidades privadas, de atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência legal dos entes estatais, tanto que o Decreto arrola, de forma exemplificativa^[2], algumas atividades que, preferencialmente, serão executadas de modo indireto por terceiros privados.

As portas da “terceirização” na gestão pública se foram abrindo, com defeitos e virtudes conhecidos, porém a busca de maior eficiência na gestão dos serviços descortina horizonte ainda mais amplo, de que já se vislumbram evidências e indícios, rumo à “quarteirização”. Este texto procura captá-los em segmentos relevantes para o cotidiano dos serviços de apoio, quais sejam os de manutenção da frota e fornecimento de combustíveis aos veículos do serviço público, fonte de notórios aborrecimentos e desvios.

É que a “quarteirização” desafia questões jurídico-administrativas interessantes, enfrentadas pelos gestores públicos e as instituições incumbidas de seu controle interno e externo, seguindo-se a conveniência e a oportunidade de examinarem-se alguns pontos capitais, com o fim de fixar conceitos, prevenir equívocos e suscitar alternativas.

3.  O modelo de gestão

As contratações de bens, obras e serviços pela administração pública sujeitam-se a sistema jurídico-normativo que lhes impõe limitações no que se refere à realização de licitação prévia, bem como à sua dispensa ou inexigibilidade, conforme o caso.

Esse sistema não repele a influência do natural processo evolutivo por que passam as relações comerciais e que acaba por refletir-se nas contratações empreendidas por órgãos e entidades públicas, incorporando, ao longo do tempo, variações de modelos e paradigmas com o propósito de amoldarem-se a novos mercados, suas exigências e diversificações.

É o que se vê ocorrer com a contratação de empresa privada para o gerenciamento do fornecimento de combustíveis e a prestação de manutenção corretiva e preventiva de veículos do serviço público. O novo modelo propõe-se a modernizar os mecanismos de gestão pública - sem fugir à regra da licitação e da necessária fiscalização do contrato -, por meio da transferência de ações da administração a particulares que se desdobram em dois níveis – o da gerência da prestação e o da execução da prestação. Ignorar esse processo, ou seja, não permitir a transcendência de um modelo para outro, presumidamente mais eficaz, pode desestimular esforços em prol da melhoria da qualidade do serviço público.

Mas o modelo não se pode distanciar, a pretexto de ajustar-se a novas realidades comerciais, dos princípios constitucionais e administrativos aplicáveis às licitações e contratações administrativas, ou seja, o administrador deles não se pode afastar sob o argumento de que seriam inconciliáveis com o novo modelo pretendido. Toda inovação que não se componha com aqueles princípios deve, por isso mesmo, ser descartada, dado o caráter balizador universal do sistema de que são dotados os princípios, no direito público contemporâneo. Logo, qualquer prática inovadora, dissociada desses princípios, não se harmoniza com o sistema e com ele colidirá, provocando disparidades e entraves de difícil, senão impossível, superação.

Também a “quarteirização”, tal como ocorreu, e ainda ocorre, com a “terceirização”, ao ser transplantada da ordem econômica privada para as práticas do serviço público, deve conter-se nos limites estabelecidos ou criar soluções que a eles se afeiçoem.

4. Contratação de empresa especializada no gerenciamento da manutenção preventiva e corretiva de veículos

Trata-se, nesse modelo, de a administração pública transferir a empresa privada especializada, vencedora de licitação, o gerenciamento de sua frota por meio de um sistema informatizado, cujo encargo principal é o de cuidar da manutenção preventiva e corretiva de veículos, incluindo o fornecimento de peças, acessórios, mão de obra e transporte por guincho. Manutenção e fornecimento esses a serem executados por meio de rede credenciada de oficinas localizadas em âmbito estadual, regional ou nacional, ou seja, a empresa especializada contratada pela administração gerencia a prestação de serviços a serem executados por outras empresas. Há, portanto, duas ordens de relações jurídicas: a que se estabelece entre a administração e a empresa gerenciadora e a que esta estabelecerá com as empresas executoras, em sistema de rede.

Esse novo paradigma substitui a tradicional contratação direta com os prestadores dos serviços de manutenção de veículos. Adota-se sistema centralizado em uma só empresa gerenciadora, possibilitando que pequenos estabelecimentos, inclusive em cidades do interior, possam credenciar-se junto à empresa gerenciadora contratada pela administração, o que lhes ensejará prestar serviços cujo acesso era antes inviável.

O modelo pretende garantir à administração: (a) gerenciamento de sua logística por empresa especializada em gestão, a propiciar presumível ganho de eficiência; (b) padronização dos serviços prestados; (c) atendimento tempestivo das demandas, em especial quando dos deslocamentos de veículos entre pontos diversos, não raro fisicamente distantes; (d) pronta disponibilidade de veículos em condições de trafegabilidade; (e) redução, ou mesmo supressão, do uso constante de suprimentos de fundos para fazer frente a despesas com manutenção de veículos, em localidades não alcançadas pela única oficina prestadora dos serviços, nos moldes da antiga contratação.

O modelo também almeja evitar que a administração pública delimite, no instrumento convocatório da licitação, o perímetro em que deva estar localizada a oficina que prestará os serviços de manutenção, já que a existência de rede de oficinas credenciadas, sediadas em diversas localidades, supre tal exigência.

Não que seja vedada a delimitação de área na qual devam estar sediados os estabelecimentos, nas licitações tradicionais para contratação de uma única empresa fornecedora de bens e prestadora de serviços. Mas, em face das restrições à competição e da busca da proposta mais vantajosa que a adoção da medida pode ensejar, é necessário que o administrador público justifique a decisão pela delimitação de área, apresentando os pressupostos de fato e de direito que a amparam, sobretudo relacionados à economicidade, eficácia e eficiência para a atuação administrativa, o que nem sempre é satisfatoriamente cumprido pelos gestores.

Não se diga que se tornou ineficaz o modelo tradicional, ou seja, aquele em que a administração contrata uma única oficina para a manutenção de sua frota. É que, dependendo do porte da frota existente no órgão, da natureza de suas atividades, da frequência dos deslocamentos para outros municípios e estados da federação, do número de registros de consertos em outras localidades não atendidas pelo contrato existente, da considerável utilização do suprimento de fundos para atender a despesas com manutenção, deve a administração pública repensar o modelo tradicional, cogitando de outro que possa suprir as deficiências de manutenção que se tornaram criticamente habituais. De acordo com o Tribunal de Contas da União, a adoção do modelo de quarteirização do serviço de manutenção da frota, por se encontrar no âmbito de discricionariedade do gestor, exige justificativa específica, elaborada com base em estudos técnicos, os quais demonstrem aspectos como a adequação, a eficiência e a economicidade da utilização do modelo, tudo devidamente registrado no documento de planejamento da contratação (Acórdão nº 120/2018 – Plenário, Rel. Min. Bruno Dantas, Processo nº 013.775/2015-4).

Registre-se que a Corte de Contas federal enfrentou o tema da contratação de empresa gerenciadora da manutenção preventiva e corretiva de veículos, em julgado que sopesou diversos aspectos relacionados à legalidade, à moralidade, à impessoalidade, à eficiência e à economicidade da alternativa do credenciamento. No que tange à escolha ou não do novo modelo, ponderou o Ministro Revisor:

14. Ressalvo, desde logo, que as sugestões apresentadas no quarto título, relativo ao modelo de credenciamento, inserem-se no âmbito de discricionariedade do gestor, a quem compete avaliar a conveniência e oportunidade de adotá-las. Isso porque não cabe a este Tribunal, no desempenho de suas funções de controle, imiscuir-se no papel do administrador público, sob pena de ingerência indevida nas atividades do ente jurisdicionado. [...]

Tanto que esta Corte vem admitindo, ao longo do tempo, variações em torno do modelo legal para viabilizar contratações de acordo com as situações fáticas encontradas no dia a dia da Administração, atinentes a mercados específicos. [...]

Assim, por se tratar de inovação, que, em tese, está em consonância com normas e princípios que regem as licitações e a atuação dos agentes públicos, creio que esta Corte, no desempenho do papel de indutora de aprimoramento da gestão pública, que tem pautado a atuação dos órgãos de controle no mundo moderno, deve abster-se de inibir o prosseguimento da tentativa de inovação em análise.” (Acórdão nº 2.731/2009, Plenário, Relator Min. Marcos Bemquerer Costa. Revisor Min. Aroldo Cedraz. Processo TC nº 032.202/2008-1, DOU de 20.11.09).

5. A economicidade trazida pelo modelo

Louváveis são as propostas de adoção de sistemas mais ágeis e que forneçam relatórios gerenciais, ferramentas úteis para o efetivo controle pelo gestor público da execução dos contratos administrativos. Mas é fundamental avaliar as vantagens de substituir-se um modelo por outro, à luz dos princípios e regras regentes das licitações e contratações públicas, com sede na Constituição e na legislação específica.

O modelo, por meio do qual se transfere à empresa especializada o gerenciamento da manutenção da frota, pode ser eficaz para a administração gerenciar a sua logística de forma a obter não só a padronização nos serviços prestados, mas também o atendimento tempestivo das demandas (celeridade), em especial quando da necessidade de deslocamentos dos veículos pelo território do estado, ou em âmbito regional ou nacional, com garantia de cobertura na manutenção.

Assim, quando um veículo necessitar de manutenção preventiva ou corretiva, é encaminhado pela empresa gerenciadora a uma oficina da rede credenciada, onde será verificado qual o tipo de serviço a ser realizado e quais as peças e acessórios que demandam substituição. Com base nesse relatório, a empresa gerenciadora solicita de algumas das oficinas integrantes da rede credenciada, costumeiramente três delas, a apresentação de orçamentos para a execução do mesmo objeto. Ao agente público fiscal do contrato, com base no relatório de serviços e nos orçamentos apresentados, incumbe tomar as seguintes providências: (a) aprovar a execução dos serviços, de ordinário com base no menor valor orçado; (b) diligenciar acerca da regularidade do estabelecimento credenciado; (c) acessar o sistema através de senha fornecida pela empresa gerenciadora; (d) autorizar a realização do serviço.

Sob a perspectiva da eficácia e da celeridade, o modelo pode sustentar-se, todavia é na da economicidade que a administração pública pode encontrar barreiras à sua adoção. Se cabe ao gestor a discricionariedade (o que não o exonera de externar os motivos de seu convencimento racional objetivo) de definir o objeto que superiormente atenda ao interesse público, como bem salientou a Corte de Contas federal, incumbe-lhe, também, o dever de considerar o fator preço nessa escolha.

Não se diga que o critério de julgamento da proposta baseado na menor taxa de administração (percentual a ser aplicado sobre o valor dos serviços e peças cobrados pelas oficinas credenciadas) consulta o princípio da economicidade, mesmo que a proposta vencedora oferte taxa de administração 0% (zero por cento) ou negativa, se for deixado em aberto o real valor a ser pago pelos serviços, ainda que as peças com código da montadora e os quantitativos de mão de obra para cada espécie de serviço constem de tabelas ou sistemas especializados de consulta^[3].

Não há vantagem econômica em obter-se taxa de administração 0% (zero por cento) ou negativa, quando os preços efetivos das peças e dos serviços a serem prestados – que representam a maior parte dos valores despendidos com a contratação - não forem objeto de licitação. Sendo desconhecidos, não há como se obter a garantia de que o modelo é o mais vantajoso para a administração pública.

No âmbito do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais colhe-se que:

Assim, pontuou que a municipalidade, ao utilizar apenas a taxa de administração como parâmetro, resguardou a economicidade apenas na primeira relação contratual, ficando à mercê dos preços praticados pelos fornecedores credenciados no software da gerenciadora, que podem não ser os mais vantajosos, razão pela qual o Poder Público deve prever outras formas de controle de preços e de observância da competitividade, conjugadas à menor taxa de administração, a exemplo do oferecimento do maior desconto considerando os preços das tabelas referenciais, como praticado pelos Correios, no caso versado no Acórdão n. 120/18do TCU. O relator registrou, ainda, que o Plenário do TCU, no Acórdão n. 2.354/17, sob relatoria da ministra Ana Arraes, identificou o que chamou de “boas práticas no edital” de “contratação de empresa para gerenciar frota de veículos”. (Processo 1084455 – Representação. Rel. Cons. Cláudio Couto Terrão. Deliberado em 23/6/2022)

As empresas privadas perseguem o lucro e, por evidente, se ofertam taxa de administração igual ou inferior a zero é porque auferem rendimentos que são cobrados da própria rede de estabelecimentos credenciados, ou porque embutem taxas extras nos preços finais orçados pelas oficinas credenciadas, ou ambas as hipóteses cumuladas, onerando, assim, o custo da contratação. Percebe-se então, sob esse aspecto, que a taxa de administração igual ou inferior a 0% não significa, necessariamente, vantagem econômica para a administração pública.

E todo esse procedimento é insuscetível de controle, já que a empresa gerenciadora escolhe, de forma unilateral, as oficinas que participarão da coleta de preços para a execução dos serviços, abrindo-se, assim, a janela do arbítrio para a escolha de empresas que convenham ao interesse da empresa gerenciadora. Resultaria obstruída a aplicação, no caso concreto, do disposto no art. 67 da Lei nº 8.666/93, que trata da fiscalização dos contratos administrativos pela administração.

Hipóteses há em que se sagra vencedora da licitação a empresa gerenciadora que oferta a menor taxa de administração, mas superior a 0% (2%, 3,5%, 5%). Mesmo nesses casos, a taxa de administração representa índice pequeno em relação aos custos da execução dos serviços (peças e mão de obra). Não sendo esses fixados previamente^[4], não há como se conhecerem os preços de maior vulto que devam ser pagos.

E é justamente por desconhecer os preços que serão cobrados pelos serviços e pelas peças que a administração pública infringirá o princípio da economicidade. Mesmo tendo buscado três orçamentos, não tem a empresa gerenciadora o compromisso de escolher a cotação mais vantajosa entre as empresas da rede credenciada.

Assim, a empresa gerenciadora poderá solicitar os orçamentos entre fornecedores que praticam o preço máximo ou próximo do máximo da tabela oficial de peças da montadora, ou oficinas que praticam os maiores preços de valor/hora da mão de obra, pois repercutirá em maior rendimento para si. Quanto mais caro o fornecimento de peças e serviços, maior o valor auferido com a taxa de administração; ainda que a empresa gerenciadora aja de boa-fé, estará obrigada apenas nos termos do contrato celebrado com a administração, daí a relevância de bem definir-se o perfil desse contrato e o seu conteúdo mínimo.

6. O princípio da economicidade no julgamento das propostas

Segundo dispõe o art. 40, VII, da Lei nº 8.666/93, aplicável subsidiariamente à modalidade pregão por força do disposto no art. 9º da Lei nº 10.520/02, o edital da licitação deve contemplar critérios para o julgamento das propostas, com disposições claras e parâmetros objetivos. De acordo com o art. 55, III, do mesmo diploma, constitui cláusula necessária em todo contrato administrativo a que estabelece o preço e as condições de pagamento ao contratado.

Indaga-se, então, qual seria o critério de julgamento de proposta apto a cumprir o princípio da economicidade e o disposto na Lei nº 8.666/93, quando o objeto da licitação for a contratação de empresa especializada em administração e gerenciamento da manutenção preventiva e corretiva de veículos, em vista de os custos com mão de obra e peças representarem a maior parte dos valores despendidos com a contratação?

Sem fugir do tipo de licitação cujo critério de seleção da proposta seja baseado no menor preço ofertado pelo licitante (art. 45, § 1º, I, da Lei nº 8.666/93 e art. 4º, X, da Lei nº 10.520/02), a resposta é a busca da proposta que ofereça o menor valor da mão de obra (hora/homem ou hora trabalhada) para o serviço de manutenção. Assim, deve vencer a licitação a empresa gerenciadora que oferecer o menor preço da hora trabalhada, tanto para a manutenção preventiva como para a corretiva, sem perder de vista que para cada tipo de serviço há tabelas desenvolvidas pelas montadoras para o quantitativo de mão de obra a ser empregado para cada espécie de serviço (tabela de tempo padrão de reparos).

A propósito, confira-se precedente do Tribunal de Contas da União sobre a utilização de tabelas de tempo de execução em contratos de manutenção de veículos:

1.7. Determinar à [...] que:

1.7.1. não prorrogue o Contrato 9/2009, firmado em decorrência do Pregão Eletrônico 3/2009, referente à prestação de serviços na manutenção e nos reparos de seus veículos, caso ainda esteja vigente, devendo a unidade promover nova licitação que estampe critério técnico para a definição do número de horas de mão-de-obra em cada reparo ou manutenção, a exemplo das tabelas de tempo de execução de trabalhos divulgadas pelas montadoras;

1.7.2. formalize, na liquidação das despesas referentes aos serviços de manutenção e de reparos de seus veículos, a demonstração de que realizou o cotejo entre os quantitativos de horas faturadas com os previstos nas tabelas de tempo de execução de trabalhos divulgados pelas montadoras, de modo que aquelas não excedam estas; (Acórdão nº 5.404/2013 – Segunda Câmara, Rel. Ministro José Jorge, Processo nº 021.079/2010-2).

A Instrução Normativa nº 5, de 2017, do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, que dispõe sobre as regras e diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, orienta que seja estabelecida unidade de medida adequada para o tipo de serviço a ser contratado, de forma a permitir a mensuração dos resultados para o pagamento da empresa contratada e elimine a possibilidade de remunerar as empresas com base na quantidade de horas de serviço. Contudo, ressalva que, excepcionalmente, pode ser adotado o critério de remuneração da empresa contratada por quantidade de horas de serviço, devendo ser definido o método de cálculo para quantidade, qualificação da mão de obra e tipos de serviços demandados, bem como para manutenção preventiva, se for o caso.

Em vista de a taxa de administração, mesmo que negativa, não representar a maior parte dos valores despendidos com a contratação da manutenção de veículos por empresa gerenciadora, a escolha da melhor proposta de preço com base no menor valor da hora trabalhada (mão de obra) poderá representar maior economicidade para a administração pública contratante. Pondere-se, contudo, que tal solução exigirá redobrada atenção do fiscal do contrato no tocante ao tempo de execução do serviço, valendo-se, para esse fim, do auxílio de tabelas de tempo de reparo. É que quanto maior o tempo despendido pelo prestador do serviço, sem um controle efetivo da fiscalização do contrato, maior poderá ser a remuneração auferida pela empresa contratada, a configurar contratação antieconômica par a administração.

O TCU expediu recomendação à Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão para que oriente, em sítios eletrônicos de sua responsabilidade, sobre a necessária realização de cotações, por órgãos contratantes, junto a três ou mais oficinas credenciadas pela empresa contratada, para o efeito de buscar a realização do serviço de manutenção com o prestador que ofertar o menor preço, abaixo do desconto oferecido pela empresa contratada. Assim:

9.3. recomendar à Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão que indique, em sítio eletrônico de sua responsabilidade que verse sobre aquisições e contratos (ou algum outro endereço eletrônico pelo qual seja responsável e que trate de tema correlato), as boas práticas listadas a seguir, em modelos de contratos cujos objetos envolvam gerenciamento de frota de veículos, abrangendo manutenção preventiva e corretiva, mediante contratação de empresa credenciadora de oficinas automotivas: 9.3.1. adoção de controles e procedimentos para minimizar risco de aquisição de peças meramente com base em valor constante de tabelas referenciais; 9.3.2. estímulo à competição entre prestadores de serviços integrantes de redes credenciadas, nos certames de abrangência local, regional e nacional, a exemplo do procedimento existente no Pregão Eletrônico 1/2017, no qual o Departamento de Polícia Rodoviária Federal realiza cotações junto a três ou mais oficinas credenciadas da empresa contratada, buscando realizar o serviço de manutenção com o prestador que ofertar o menor preço abaixo do desconto oferecido pela empresa contratada; (grifamos) e 9.3.3. realização, na fase de planejamento dos certames, de pesquisas de preços levando em conta não só valores mínimos de desconto propostos pelas gerenciadoras, mas também os efetivamente oferecidos pelas credenciadas. (Acórdão nº 2.354/2017 – Plenário, Rel. Min. Ana Arraes, Processo nº 007.446/2017-9).

Sublinhe-se: adotado o critério de julgamento de proposta baseado no menor valor hora/homem ou hora trabalhada, o preço do serviço executado será o mesmo, em qualquer oficina da rede credenciada, dispensando-se a realização de cotações junto a três ou mais oficinas credenciadas, como recomendado pelo TCU no Acórdão nº 2.354/2017 – Plenário.

Afastam-se, ainda, com essa solução (critério de julgamento de proposta baseado no menor valor hora/homem ou hora trabalhada):

(a) a necessidade de estabelecer-se, no edital, como medida de redução de custos para a administração pública, a obrigação de a empresa gerenciadora buscar três orçamentos com base na localização geográfica das oficinas, ou seja, aquelas mais próximas do veículo a ser reparado; sendo uniforme o valor da hora/homem ou hora trabalhada, a empresa gerenciadora incumbir-se-á de escolher a oficina credenciada mais próxima, reduzindo custos;

(b) eventual desrespeito à igualdade de condições em face de oficinas credenciadas de certa região quando da solicitação de orçamentos, ferindo o princípio da isonomia;

(c) o credenciamento de oficinas mecânicas pouco eficientes;

(d) o risco de conluio entre as oficinas credenciadas e entre estas e a empresa gerenciadora contratada, no sentido de elevar os preços ao mais alto patamar possível, ainda que limitados aos valores das tabelas oficiais dos fabricantes, quando da elaboração dos orçamentos, em desrespeito aos princípios da licitação, em especial os da moralidade e economicidade;

(e) a cobrança de taxa extra das oficinas para cada serviço prestado;

(f) a definição dos preços, a serem pagos pela administração contratante, de serviços e peças, somente na execução do contrato, ferindo o disposto nos artigos 40, VII, c/c 55, III, da Lei nº 8.666/93, além do que tal solução (definição dos preços a serem pagos pela administração contratante somente na execução do contrato) assemelha-se ao regime intitulado de administração contratada, forma de execução indireta vetada pela Presidência da República quando da sanção da Lei nº 8.666/93; e

(g) a ausência de relação direta entre os valores da proposta vencedora e os preços praticados no decorrer da execução contratual, em ofensa aos princípios da economicidade e da obtenção da proposta mais vantajosa.

Importante, para a efetividade do critério de julgamento baseado no menor valor hora/homem ou hora trabalhada, é a realização, na fase dos estudos preliminares, de pesquisa de preços que leve em consideração os valores efetivamente cobrados por oficinas, em cotejo com os valores apresentados nas tabelas existentes.

E como ficaria a despesa relativa às peças, já que excluída do critério de julgamento? Basta que o instrumento convocatório, que é a lei do certame, estabeleça o percentual de desconto que deva ser praticado pela empresa gerenciadora vencedora da licitação, sobre o preço à vista da tabela oficial de peças da montadora, ou seja, o preço a ser pago (no caso o percentual de desconto) é definido pela própria administração. Esse percentual de desconto deve guardar equivalência com aquele praticado pelo mercado (5%, 10%, 15%), tendo em vista que a fixação de um percentual elevado pode ser economicamente vantajoso para a administração, mas desvantajoso para as empresas licitantes, fator bastante para restringir a competição.

E na hipótese de existirem peças não contempladas com código da montadora e, portanto, ausentes da tabela oficial de preços? Nesse caso, caberá à empresa gerenciadora proceder às cotações de preços das peças necessárias junto ao mercado fornecedor, informando em relatório ao fiscal do contrato, que, após certificar-se das cotações realizadas, autorizará a empresa gerenciadora a adquiri-las do fornecedor que apresentar a oferta mais vantajosa, em regra a de menor preço. 

Nem sempre a oferta de menor preço da peça ou do acessório de que necessita a administração representa maior vantagem. Há outros fatores favoráveis à administração, como a existência de fornecedor que ofereça prazo maior de garantia para o produto, ou menor prazo de entrega, ou assistência técnica em ampla rede de empresas autorizadas.

7. A questão do percentual de desconto

Em alguns contratos de manutenção corretiva e preventiva de veículos, as despesas com peças superam, consideravelmente, aquelas realizadas com os serviços (mão de obra). Sendo essa a realidade habitualmente enfrentada pela administração, o caminho é a inversão do critério de julgamento acima apresentado, ou seja, vencerá a licitação a proposta que oferecer o maior percentual de desconto sobre o preço à vista da tabela oficial das peças da montadora, cabendo ao instrumento convocatório fixar o valor da hora/homem ou hora trabalhada (mão de obra) que deva ser praticado pela empresa gerenciadora vencedora da licitação. Ou seja, o preço a ser pago pela mão de obra (hora trabalhada) é definido pela própria administração. O valor atribuído no edital para a hora/homem ou hora trabalhada (mão de obra), sublinhe-se, deve refletir aquele praticado pelo mercado, fruto de ampla e séria pesquisa previamente realizada, evitando-se o desinteresse dos possíveis concorrentes na licitação.

Os contratos decorrentes de procedimentos licitatórios alicerçados no critério de maior percentual de desconto, aplicável a uma determinada tabela ou planilha de preços, são mais vulneráveis a fraudes e majorações de valores, se comparados àqueles cujas respectivas licitações adotam o critério de julgamento com fulcro no menor preço, seja global ou unitário. É que, no primeiro caso (maior percentual de desconto), há a possibilidade de elevarem-se os valores das tabelas de preços utilizadas como referência no contrato, as quais podem ser alteradas de forma alheia ao controle administrativo e, até mesmo, em comum acordo entre fornecedor e gerenciadora contratada.

Todavia, a utilização do critério de julgamento baseado no maior percentual de desconto sobre o preço à vista da tabela oficial das peças da montadora - que ao final leva ao mesmo resultado da licitação do tipo menor preço[5] - retrata situação bastante específica, em vista de que a tabela adotada tem caráter oficial, não podendo ser manipulada pelas partes. É importante que o fiscal do contrato, antes de cada pagamento, verifique se realmente foram adotados os preços registrados na tabela de referência e aplicado o percentual de desconto[6] que se sagrou vencedor da licitação.

Importa que o critério de julgamento das propostas, a ser adotado para a escolha da empresa gerenciadora da manutenção corretiva e preventiva de veículos - quer o de menor valor hora/homem ou hora trabalhada, ou o de maior percentual de desconto sobre o preço à vista da tabela oficial das peças -, seja precedido de levantamentos/estudos preliminares desenvolvidos pela administração, com o maior nível de precisão possível, para extrair do modelo sua máxima rentabilidade, isto é, a melhor relação que se possa alcançar entre os custos direta e indiretamente envolvidos e a racionalização almejada, cotejando-se os valores gastos com a contratação tradicional de uma única oficina prestadora de serviços, nos exercícios anteriores.

A fixação do valor hora/homem ou hora trabalhada, ou do percentual de desconto sobre as peças, posta no edital, não interfere no livre exercício da atividade econômica e na obtenção do lucro pela empresa gerenciadora, desde que decorra de ampla e séria pesquisa realizada pela administração pública e reflita, verdadeiramente, os preços ou percentuais praticados pelo mercado. Em um dos itens (percentual de desconto sobre as peças, por exemplo) a empresa gerenciadora é remunerada segundo os percentuais fixados pela administração, que devem ser os de mercado, manejando a captação do lucro sobre o preço ofertado na proposta quanto ao outro item (valor hora/homem ou hora trabalhada).

8. Ampla pesquisa de mercado

Imprescindível que a administração pública, quando da licitação para a contratação de empresa gerenciadora de manutenção preventiva e corretiva de veículos, promova ampla pesquisa de mercado, tanto para aferir o preço hora/homem ou hora trabalhada como para o percentual de desconto sobre o preço da tabela oficial das peças.

É dever jurídico da administração pública, ainda nos estudos preliminares e preparatórios da licitação, e também no procedimento para a contratação direta, apurar o custo estimado do objeto que pretende adquirir, por meio de ampla pesquisa de preços praticados pelo mercado. Trata-se de eficaz instrumento para aproximar o valor do objeto àquele praticado pelo mercado, que serve de balizamento seguro para a aceitação da proposta pelo pregoeiro ou comissão de licitação, define os recursos financeiros para o cumprimento das obrigações e atende, além do princípio da legalidade, também aos princípios da economicidade e da eficiência.

A Instrução Normativa SLTI/MPOG Nº 5, de 27 de junho de 2014, dispõe sobre os procedimentos administrativos básicos para a realização de pesquisa de preços destinada a instruir a aquisição de bens e a contratação de serviços em geral, in verbis:

Art. 1º Esta Instrução Normativa dispõe sobre o procedimento administrativo para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral.

Parágrafo único. Subordinam-se ao disposto nesta Instrução Normativa os órgãos e entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais (SISG).

Art. 2º A pesquisa de preços será realizada mediante a utilização dos seguintes parâmetros:

I - Painel de Preços disponível no endereço eletrônico http://paineldeprecos.planejamento.gov.br;

II - contratações similares de outros entes públicos, em execução ou concluídos nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores à data da pesquisa de preços;

III - pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenha a data e hora de acesso; ou

IV - pesquisa com os fornecedores, desde que as datas das pesquisas não se diferenciem em mais de 180 (cento e oitenta) dias. (Alterado pela Instrução Normativa nº 3, de 20 de abril de 2017)

§1º Os parâmetros previstos nos incisos deste artigo poderão ser utilizados de forma combinada ou não, devendo ser priorizados os previstos nos incisos I e II e demonstrado no processo administrativo a metodologia utilizada para obtenção do preço de referência.

§2º Serão utilizados, como metodologia para obtenção do preço de referência para a contratação, a média, a mediana ou o menor dos valores obtidos na pesquisa de preços, desde que o cálculo incida sobre um conjunto de três ou mais preços, oriundos de um ou mais dos parâmetros adotados neste artigo, desconsiderados os valores inexequíveis e os excessivamente elevados.

§3º Poderão ser utilizados outros critérios ou metodologias, desde que devidamente justificados pela autoridade competente.

§4º Os preços coletados devem ser analisados de forma crítica, em especial, quando houver grande variação entre os valores apresentados.

§5º Para desconsideração dos preços inexequíveis ou excessivamente elevados, deverão ser adotados critérios fundamentados e descritos no processo administrativo.

§6º Excepcionalmente, mediante justificativa da autoridade competente, será admitida a pesquisa com menos de três preços ou fornecedores."

Art. 3º Quando a pesquisa de preços for realizada com os fornecedores, estes deverão receber solicitação formal para apresentação de cotação.

Parágrafo único. Deverá ser conferido aos fornecedores prazo de resposta compatível com a complexidade do objeto a ser licitado, o qual não será inferior a cinco dias úteis.

Art. 4º Não serão admitidas estimativas de preços obtidas em sítios de leilão ou de intermediação de vendas.

Art. 5º O disposto nesta Instrução Normativa não se aplica a obras e serviços de engenharia, de que trata o Decreto nº 7.983, de 8 de abril de 2013.

Art. 6º Esta Instrução Normativa entra em vigor na data de sua publicação.

De acordo com o Tribunal de Contas da União, os sistemas oficiais de referência da administração pública, como o Painel de Preços, disponível no endereço eletrônico http://paineldeprecos.planejamento.gov.br, refletem, em boa medida, os preços de mercado e, por gozarem de presunção de veracidade, devem ter precedência em relação à utilização de cotações feitas diretamente com empresas do mercado (Acórdão nº 1.923/2016 – Plenário, Rel. Min. Bruno Dantas, Processo nº 019.151/2015-2).

No âmbito da Instrução Normativa nº 5, de 2017, do MPDG, o item 3.6, “a”, do Anexo III, que trata das diretrizes para a elaboração dos estudos preliminares, estabelece que compete ao órgão ou entidade pública definir e documentar o método para estimativa de preços ou meios de previsão de preços referenciais, devendo seguir as diretrizes de normativo publicado pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, incluindo nos autos as memórias de cálculo da estimativa de preços ou dos preços referenciais e os documentos que lhe dão suporte.

A realização de pesquisa de preços, na forma preconizada pela Instrução Normativa SLTI/MPOG Nº 5, de 27 de junho de 2014, por meio da utilização do Painel de Preços, devidamente documentada nos autos do processo, afasta a aplicação do disposto no art. 10, V, da Lei nº 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), o qual prevê sanções ao agente público pela prática de qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que permita ou facilite a aquisição de bem ou serviço por preço superior ao de mercado, com prejuízo ao erário.

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8.1 competência para verificar se houve recente pesquisa de preço e se esta observou critérios aceitáveis de aferição

De acordo com precedentes do Tribunal de Contas da União, é da competência da comissão de licitação, do pregoeiro e da autoridade superior (responsável pela homologação da licitação) verificar se houve recente pesquisa de preço do objeto a ser licitado e se essa pesquisa observou critérios aceitáveis (Acórdão nº 2.147/2014 – Plenário, Rel. Min. Benjamin Zymler, Processo nº 005.657/2011-3 e Acórdão nº 2318/2017 – Plenário, Rel. Min. Marcos Bemquerer Costa, Processo nº  000.257/2017-6).

Assim deve ser porque é o valor atribuído ao objeto da licitação, fruto de pesquisa de preços, que servirá de balizamento para a aceitação da proposta pela comissão de licitação ou pelo pregoeiro.

Se dúvida houver quanto a se esse valor representa fidedignamente o preço de mercado, ou, ainda, se inexistir pesquisa de preços nos autos do processo, ou se esta for insuficiente, cabe àqueles agentes (comissão de licitação e pregoeiro) suspender o certame para o fim de verificar se o valor estimado representa o preço de mercado, ou indagar por que não há pesquisa de preços nos autos do processo, ou, ainda, por que a pesquisa existente é deficiente, podendo recomendar à autoridade superior a anulação do procedimento licitatório caso não se mostre viável a reformulação desse ponto do processo pelo agente ou setor competente.

9. A competitividade do certame

À administração pública, após concluir pela vantagem de licitar a contratação de empresa especializada no gerenciamento da manutenção preventiva e corretiva de veículos, cumpre buscar alternativas que compatibilizem a escolha com o princípio constitucional da ampla competitividade entre os interessados. Para isso é necessário que avalie a conveniência de exigir-se, no instrumento convocatório, que a empresa gerenciadora contratada se relacione com rede de oficinas, cuja largueza definirá - todo o território nacional, determinada região ou determinados estados.

As localidades habituais de deslocamento da frota é que guiarão a decisão. Se os deslocamentos são restritos a um único estado da federação, por exemplo, basta a exigência de que a empresa gerenciadora conte com uma rede de oficinas credenciadas localizadas apenas no território do estado do órgão que promove a licitação. A ampliação da rede credenciada para outra região ou para todo o território nacional, sem que isso seja necessário, constitui fator que pode restringir, sem motivo, o acesso de empresas do ramo de gerenciamento na licitação e reduzir o universo competitivo.

Sendo necessária uma rede de atendimento em todo o território nacional ou extensa região, pode o edital autorizar a participação de empresas em consórcio, no desígnio de aumentar a competitividade, sem perda de especialização, coordenação e eficiência.

Visitem-se precedentes do Tribunal de Contas da União a respeito da definição da amplitude da rede credenciada, a ser exigida na licitação:

9.3. dar ciência ao Conselho Federal de Contabilidade (CFC) de que, a despeito da fixação do número mínimo de estabelecimentos credenciados estar no campo da atuação discricionária do gestor, faz-se necessário que os critérios técnicos referentes à fixação do quantitativo mínimo estejam em consonância com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, além de claramente definidos e fundamentados no processo licitatório, devendo tais critérios ser oriundos de levantamentos estatísticos, parâmetros e estudos previamente realizados, a exemplo do decidido pelo Tribunal nos Acórdãos 2.367/2011 e 1.071/2009, ambos do Plenário, de modo que tal providência deve ser observada já no Pregão Presencial 33/2013, no que porventura vier a substituí-lo, e nos futuros procedimentos licitatórios da espécie (Acórdão nº 2.802/2013 – Plenário, Rel. Min. Augusto Sherman Cavalcanti, Processo nº 022.682/2013-9);

9.2.2 – abstenha-se de estabelecer cláusula contratual que contemple rede de postos de serviço credenciados em todo o território nacional para abastecer os veículos das superintendências regionais, salvo se restar demonstrada nos autos a efetiva necessidade de deslocamentos para fora dos limites da unidade da federação envolvida e a economicidade dessa solução (Acórdão nº 1.632/2012 – Plenário, Rel. Min. José Múcio Monteiro, Processo nº 033.757/2011-9).

9.1 comprovação de rede credenciada

A comprovação de rede credenciada não integra o taxativo rol de documentos previstos nos artigos 27 a 31 da Lei nº 8.666/93 e, portanto, não pode ser exigida como requisito de habilitação, inclusive na modalidade pregão. Deve ser exigida na fase de contratação, ou seja, do licitante que surtir vencedor da disputa, permitindo-lhe, dessa forma, em prazo razoável, promover os credenciamentos solicitados.

Se a comprovação fosse exigida na licitação, notadamente na fase de apresentação de proposta, imporia custo para a empresa gerenciadora ou administradora licitante, anterior à contratação, desnecessário e restritivo à competição, como descortinado no verbete 272, da Súmula do TCU:

No edital de licitação, é vedada a inclusão de exigências de habilitação e de quesitos de pontuação técnica para cujo atendimento os licitantes tenham de incorrer em custos que não sejam necessários anteriormente à celebração do contrato.

Confira-se a jurisprudência do Tribunal de Contas da União a respeito do momento adequado à comprovação de rede credenciada:

Em certame licitatório para a contratação de serviço de gerenciamento, controle e fornecimento de combustíveis, é irregular a exigência de comprovação de rede credenciada na fase de habilitação, porquanto acarreta ônus desnecessário ao licitante e, em consequência, restringe indevidamente a competitividade da licitação (Acórdão nº 2.212/2017 – Plenário, Rel. Min. Marcos Bemquerer, Processo nº 021.192/2017-0);

Em certame licitatório para a contratação de serviço de gerenciamento, controle e fornecimento de combustíveis, é irregular a exigência de comprovação de rede credenciada na fase de habilitação, porquanto acarreta ônus desnecessário ao licitante e, em consequência, restringe indevidamente a competitividade da licitação (Acórdão nº 2.212/2017 – Plenário, Rel. Min. Marcos Bemquerer, Processo nº 021.192/2017-0);

9.3.2. o momento adequado para a exigência de comprovação de rede credenciada não é na fase de habilitação, como ocorreu no Pregão Presencial 14/2013, e sim na contratação, concedendo ao licitante vencedor prazo razoável para tanto, de forma a garantir uma boa prestação do serviço sem causar prejuízo à competitividade do certame, conforme jurisprudência do TCU (Acórdãos nº 1.884/2010, 307/2011, 2.962/2012, 3.400/2012, 686/2013 e 1.718/2013, todos do Plenário) (Acórdão nº 212/2014 – Plenário, Rel. Min. Augusto Sherman Cavalcanti, Processo nº 000.760/2014-5);

9.3.1. a exigência de prévia apresentação da rede credenciada, na contratação de empresa para fornecimento de vale-refeição, como condição para participação na licitação, identificada no edital do Pregão Eletrônico 143/2013, compromete a competitividade do certame e contraria precedentes deste Tribunal, a exemplo dos Acórdãos 1.884/2010, 307/2011, 2.962/2012, 3.400/2012, e 686/2013, todos do Plenário (Acórdão nº 1.818/2013 – Plenário, Rel. Min. Benjamin Zymler, Processo nº 015.519/2013-9);

9.3. determinar ao [...] que, nas próximas contratações de serviço de fornecimento de vales refeição, abstenha-se de exigir a apresentação da rede credenciada como critério de habilitação técnica e faça constar a exigência desta comprovação apenas na fase de contratação, com estabelecimento de prazo para que a vencedora do certame credencie os estabelecimentos comerciais (Acórdão nº 1.718/2013 – Plenário, Rel. Min. Augusto Sherman Cavalcanti, Processo nº 012.940/2013-5);

[...] somente é cabível exigir a rede credenciada na fase de contratação e apenas em relação à licitante vencedora do certame, após concedido prazo razoável para que a empresa credencie os estabelecimentos comerciais fornecedores de refeição (Acórdão nº 686/2013 – Plenário, Rel. Min. Augusto Sherman Cavalcanti, Processo nº 007.726/2013-9);

9.4. dar ciência ao [...] que, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, as exigências inseridas nos editais das licitações devem se limitar àquelas indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações contratuais, na medida em que a comprovação de atividade em local específico para a qualificação técnica do licitante pode vir a ter potencial para causar restrição à competitividade do certame, razão pela qual a jurisprudência deste Tribunal é no sentido de que a exigência de comprovação de rede credenciada seja feita na fase de contratação, com estabelecimento de prazo razoável para que a vencedora do certame credencie os estabelecimentos comerciais das localidades onde os empregados que usufruirão do benefício de auxílio-alimentação estejam lotados (Acórdão nº 2.962/2012 – Plenário, Rel. Min. José Múcio Monteiro, Processo nº 040.371/2012-3).

10. O entendimento do Tribunal de Contas da União e formas de credenciamento

Após analisar o tema da contratação de empresa especializada no gerenciamento da manutenção preventiva e corretiva de veículos, à luz dos princípios e normas aplicáveis às licitações e contratações administrativas, em julgado que contou com valiosas ponderações do representante do Ministério Público, dos Ministros Relator e Revisor, entendeu a Corte de Contas federal de:

9.3. determinar ao [...] que, diante da especificidade do caso concreto, efetue estudos, no prazo de um ano, com vistas a verificar a viabilidade de realizar credenciamento de oficinas para prestação dos serviços de manutenção de suas viaturas, seja diretamente ou por meio de empresa especializada [o grifo não consta do original], estabelecendo, no ato de convocação, regras objetivas a serem observadas em todo procedimento e por ocasião das futuras contratações, em especial no que se refere à forma de qualificação dos interessados, em consonância com os arts. 28 a 31 da Lei nº 8.666/1993, condições de pagamento e critérios a serem observados por ocasião da escolha da empresa que executará os serviços; (Acórdão nº 2.731/2009, Plenário, Relator Min. Marcos Bemquerer Costa. Revisor Min. Aroldo Cedraz. Processo TC nº 032.202/2008-1, DOU de 20.11.09).

Depreende-se que o TCU considera lícita a utilização do credenciamento quando, em vista das particularidades do objeto contratado, tornar-se conveniente e viável para a administração contar com número ilimitado de interessados.

O credenciamento de oficinas para a prestação de serviços, efetuado diretamente pela administração, não se confunde com o credenciamento das oficinas levado a efeito pela empresa gerenciadora. Por meio deste último modelo, a empresa gerenciadora credencia uma série de estabelecimentos prestadores de serviços, exercendo o controle sobre suas atividades. O outro (credenciamento de estabelecimentos diretamente pela administração), entendido como hipótese de inexigibilidade de licitação inserta no caput do art. 25 da Lei nº 8.666/93, não encontra amparo na lei para sua utilização na forma proposta no Acórdão.

É que, no credenciamento do art. 25, examina-se a inviabilidade de competição caracterizada pelo fato de a administração dispor-se a contratar todos os que tiverem interesse e que satisfaçam as condições por ela estabelecidas, não havendo, portanto, relação de exclusão. Esse raciocínio não se estende ao credenciamento de oficinas diretamente pela administração porque os preços cobrados pelos diversos estabelecimentos não são uniformes (tabelados), o que obriga a administração a buscar aquele que ofereça o menor preço nas condições estabelecidas no instrumento convocatório. Um dos aspectos que poderia ser considerado para a utilização do art. 25, no caso de credenciamento de oficinas diretamente pela administração, seria a possibilidade desta fixar o valor do objeto (valor hora/homem ou hora trabalhada, por exemplo). Todavia, essa fixação de preços para o objeto somente se justifica se for mais vantajoso para a administração em relação àqueles provenientes de licitação. A realização de licitação deve sempre buscar a proposta mais vantajosa para a administração.

Há outro aspecto que distancia o credenciamento do art. 25 da contratação em estudo: o credenciamento do art. 25 refere-se a serviços em que as diferenças pessoais do selecionado têm pouca relevância para o interesse público, dado o nível técnico da atividade, já bastante regulamentada ou de fácil verificação, como, por exemplo, no credenciamento de profissionais da área da saúde. Não é o caso das oficinas de manutenção de veículos, cuja qualidade e presteza das atividades podem variar significativamente de um para outro estabelecimento. Sob tal aspecto, o modelo de credenciamento pela empresa gerenciadora permite que esta efetue o descredenciamento automático da oficina cujas atividades não tenham sido desenvolvidas satisfatoriamente. Além disso, a administração, por meio do credenciamento direto, não teria condições de atender à oferta de todas as oficinas que estivessem dispostas a prestar serviços de manutenção, havendo, portanto, espaço para a competição entre os interessados.

11. Fiscalização do contrato

Todo contrato administrativo deve ser objeto de fiscalização por agente público ou comissão designada para esse fim, consoante estatui o art. 67 da Lei nº 8.666/93.  No contrato por meio do qual a administração transfere à empresa especializada o gerenciamento da manutenção da frota, é fundamental que a fiscalização verifique: (a) se a empresa gerenciadora cumpre o percentual de desconto sobre o preço, à vista da tabela oficial de preços das peças, consoante percentual fixado no instrumento convocatório, ou o percentual de desconto que se sagrou vencedor da licitação; (b) a comparação entre o tempo gasto para a execução do serviço e o quantitativo de horas (mão de obra) estabelecido em tabela (tabela de tempo padrão de reparos); (c) o cumprimento do valor da hora/homem ou hora trabalhada ofertado na proposta vencedora, quando esse tenha sido o critério de julgamento adotado na licitação, ou o valor hora/homem fixado no edital.

O novo modelo implica o fornecimento de relatórios pela empresa gerenciadora, a par de racionalizar o trabalho administrativo do órgão ou entidade pública, daí simplificar a fiscalização estatal sobre a execução do contrato. Nada obstante essa simplificação, é fundamental que o agente ou comissão responsável pela fiscalização do contrato possua conhecimentos técnicos em manutenção veicular para o efeito de afastar sobrepreços e/ou serviços desnecessários.

Mesmo tendo a administração pública celebrado contrato com a empresa gerenciadora vencedora da licitação - a quem coube comprovar todos os requisitos de habilitação exigidos no instrumento convocatório -, e não com as oficinas credenciadas, é de indagar-se se estas devem figurar na relação jurídica como executoras dos serviços e, em caso afirmativo, se também haveriam de comprovar o atendimento aos requisitos de habilitação, embora não houvessem participado da licitação.

A questão é das mais interessantes porque demanda exame sobre a natureza jurídica dos contratos entre a administração e a empresa gerenciadora do serviço, e entre esta e as oficinas credenciadas. Seriam esses contratos entre a gerenciadora e as oficinas da rede espécie de subcontratação, por isto que teriam de contar com prévia autorização da administração, em cada caso? Ou seriam contratos autônomos? Seria a administração interveniente necessária nesses segundos contratos? Poderia a administração efetuar pagamentos diretamente às oficinas? Haveria responsabilidade solidária entre a empresa gerenciadora e as oficinas da rede perante a administração?

Ver-se-á adiante.

12. Da terceirização para a “quarteirização”

No âmbito da administração pública, o processo de terceirização consiste na delegação a terceiros de atividades de mero apoio à sua vocação institucional; transferem-se procedimentos e funções específicas a empresas ou profissionais especializados no domínio operacional e técnico da atividade terceirizada. Isso permite que a administração concentre esforços em sua atividade-fim, em prol de maior eficiência e eficácia no atendimento ao interesse público.

A “quarteirização” é estágio seguinte ao da terceirização, constituindo-se na contratação, pela Administração, de um terceiro privado, especializado em gerenciar pessoas físicas[7] ou jurídicas, os “quarteirizados”, que o terceiro contratará para a execução de determinados serviços ou o fornecimento de certos bens necessários ao serviço público. Em síntese: a função da empresa gerenciadora é administrar a execução do objeto cuja execução contratará a outrem.

Desenvolvem-se duas ordens de relações jurídicas: a que se estabelece entre a administração e a empresa gerenciadora e a que se estabelecerá entre esta e as empresas executoras, mercê do que, do ponto de vista do Direito Administrativo, a “quarteirização” pretenderia ser instrumento destinado a elevar o teor de concretização do princípio da eficiência, preconizado pelo art. 37, caput, da CR/88, na premissa, carente de comprovação a cada caso, de que ambos os segmentos – o da empresa gerenciadora e o das empresas ou profissionais executores – serão capazes de superiormente produzir os resultados com que conta a administração para assegurar apoio adequado aos fins de interesse público que lhe cumpre alcançar.

13. Objetivos da “quarteirização”

13.1 eliminação de estruturas internas

As administrações públicas que optam por administrar diretamente, com os recursos de seus próprios quadros e os meios de seus serviços, as relações com terceiros são obrigadas a montar uma estrutura interna voltada para a seleção, o gerenciamento e a fiscalização dos respectivos contratos. Os custos assim gerados sobrepõem-se, por vezes, aos ganhos obtidos com a contratação de serviços especializados a terceiros ou os anulam, a saber, o ganho de qualidade e produtividade, a redução da máquina administrativa, a redistribuição de servidores para o exercício de outras funções, eficácia e eficiência na atuação administrativa. A “quarteirização” surge como alternativa para prevenir o inchaço da estrutura interna da administração pública, na tentativa de estabelecer-se maior agilidade e pró-atividade na prestação de serviços públicos.

13.2 profissionalização da gestão dos contratos e do relacionamento entre empresas

A “quarteirização” tende a evitar a improvisação de gestores, não raro agentes públicos em desvio de função, situação que, além de dificultar ou mesmo impedir a especialização do profissional, resulta em natural sentimento de insatisfação daquele desviado de sua função, com inevitável perda de eficiência. A negociação contratual dirigida por pessoal não afeito a tal atividade acarreta desgaste individual e, muitas vezes, favorecimento, ainda que inconsciente, a determinados contratados, em prejuízo de outros. A gestão por meio de empresas especializadas tende a despersonalizar a relação com os prestadores de serviços da rede credenciada.

13.3 garantia jurídica e preservação econômica da relação

Na medida em que a empresa especializada contratada assume a gestão da rede por ela credenciada, nenhuma, em princípio, é a relação desta com a administração. Assim, espaço não haverá para questionamentos fundados em suposta subordinação hierárquica (característica do contrato de trabalho) entre a administração e os empregados das empresas executoras. Incumbirá à empresa gestora monitorar a idoneidade econômico-financeira e a regularidade fiscal das empresas executoras, bem como o pagamento de obrigações trabalhistas, sociais e tributárias incidentes ou decorrentes da execução dos serviços credenciados, pelo que nenhuma responsabilidade solidária ou subsidiária terá a administração se os credenciados falharem na observância daquelas obrigações.

14. A relação jurídica entre a administração e a empresa gerenciadora

A relação jurídico-contratual entre a administração e a empresa gerenciadora estabelece-se, de ordinário, por meio do processo seletivo da licitação, admitindo-se a contratação direta, isto é, sem licitação, se o caso concreto corresponder a uma das hipóteses de dispensa ou inexigibilidade previstas em lei. Haja, ou não, procedimento seletivo, sublinhe-se que a empresa gestora presta serviços especializados, logo, é indispensável que entre os objetivos expressos em seu ato constitutivo (contrato social e/ou estatuto) figure a gerência de contratos na forma de “quarteirização”.

O contrato administrativo, decorrente dessa licitação, rege-se pelas suas cláusulas e pelos preceitos de direito público, aplicando-se-lhe, supletivamente, os princípios da teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado (art. 54 da Lei nº 8.666/93). Já os contratos celebrados por empresa pública ou sociedade de economia mista e suas subsidiárias regulam-se pelas suas cláusulas, pelo disposto na Lei nº 13.303/16 e pelos preceitos de direito privado.

O regime jurídico do contrato administrativo celebrado com a empresa gerenciadora confere à administração as prerrogativas - vale dizer, poderes-deveres - enunciadas no art. 58 da Lei nº 8.666/93, a saber: (a) modificá-lo, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público, respeitados os direitos do contratado; (b) rescindi-lo, unilateralmente, nos casos especificados no inciso I do art. 79 da Lei nº 8.666/93; (c) fiscalizar-lhe a execução; (d) aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste; e (e) nos casos de serviços essenciais, ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis, pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato, na hipótese da necessidade de acautelar apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado, bem como na hipótese de rescisão do contrato administrativo.

Se, na hipótese de rescisão contratual, o art. 58, V, autoriza a administração pública a ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis, pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato, é de admitir-se a possibilidade de a administração estabelecer uma relação jurídico-contratual provisória diretamente com a rede credenciada, com o fim de evitar a descontinuidade da prestação do serviço público, caso rescinda o contrato com a empresa gerenciadora. Trata-se de situação excepcional, insuscetível de ocorrer na vigência do contrato entre a administração e a empresa gerenciadora. 

15. A relação jurídica entre a empresa gerenciadora e os executores dos serviços (rede credenciada)

A relação jurídica entre a empresa gerenciadora e os contratados para a execução de serviços e fornecimento de bens (rede credenciada) rege-se pelas normas de direito privado, mormente aquelas do título referente aos contratos em geral, no Código Civil.

No capítulo VII, referente ao contrato de prestação de serviços, a lei civil estabelece que toda a espécie de serviço ou trabalho lícito, material ou imaterial, pode ser contratada mediante retribuição e que, não sendo o prestador de serviço contratado para certo e determinado trabalho, entender-se-á que se obrigou a todo e qualquer serviço compatível com as suas forças e condições.

Nessa relação jurídica privada, autônoma e independente da relação jurídico-contratual ajustada entre a administração e a empresa gerenciadora, são partes o contratante (a empresa gerenciadora) e os contratados (prestadores de serviços, fornecedores de peças e acessórios, fornecedores de combustíveis). Estes se obrigam, perante a empresa gerenciadora, a executar o objeto da gestão a esta contratada pela administração, o que desde logo afasta desse contrato o perfil de relação de consumo, posto que esta se caracteriza pelo fato de o consumidor ser o destinatário final do bem ou serviço (CDC, art. 2º). No caso, o destinatário final dos bens fornecidos ou serviços prestados pelos executores não é a empresa gestora, mas a administração pública, que parte não é no contrato.

Se dessa relação contratual advier algum dano ou prejuízo para a administração, respondem, solidariamente, a empresa gerenciadora e o contratado executor (empresa da rede), seguindo-se que a obrigação de ambos, perante a administração, é indivisível, ou seja, tem por objeto coisa ou fato não suscetível de divisão, por sua natureza, por motivo de ordem econômica, dada a razão determinante do negócio jurídico (CC, art. 258).

Na solidariedade passiva, o credor tem o direito de exigir e receber de um ou de alguns dos devedores, parcial ou totalmente, a dívida comum; se o pagamento tiver sido parcial, todos os demais devedores continuam obrigados solidariamente pelo resto (art. 275 do CC). Por conseguinte, não executado o serviço a contento ou não fornecido o bem com as especificações previstas, empresa gerenciadora e executante estarão solidários no dever de reparar os danos daí decorrentes perante a administração e esta poderá dirigir o pleito reparatório a qualquer deles ou a ambos.

Situação diversa daquela que resulta do subcontrato autorizado pela administração (Lei nº 8.666/93, art. 72), em que somente o contratado pela administração e subcontratante do terceiro responde pela inexecução, total ou parcial, de todo o contrato, incluindo o subcontrato, ainda que a inexecução se relacione ao objeto subcontratado ao terceiro.

Por isto mesmo importa que o contrato administrativo (o celebrado entre a administração e a empresa gerenciadora) estabeleça cláusula de garantia para eventual caso de ressarcimento de danos causados à administração. O edital deverá conter regra específica, como exige o caput do art. 56 da Lei n º 8.666/93.

No que tange ao contrato a ser celebrado entre a empresa gerenciadora e os contratados executores (rede credenciada), importa que: (a) contenha cláusulas acordadas com base em critérios objetivos, que precatem conflitos durante e após a execução das obrigações; e (b) tracem normas técnicas e operacionais que pormenorizem a prestação, os meios de comprovação de sua execução e as exigências legais específicas para o credenciamento e autorização para funcionamento dos credenciados, inclusive quanto às normas ambientais e de sustentabilidade pertinentes.

16. O gerenciamento do fornecimento de combustíveis

Nada obstante o gerenciamento que é peculiar a ambas as atividades, a natureza da contratação de empresa gerenciadora do fornecimento de combustíveis difere da contratação de empresa especializada no gerenciamento da manutenção preventiva e corretiva de veículos, não podendo figurar num mesmo lote ou grupo da licitação. As redes credenciadas, ou seja, a que executa o fornecimento de combustíveis (postos) e a que presta os serviços de manutenção de veículos (oficinas), possuem objetivos sociais próprios, além do que são distintos os critérios de julgamento de propostas aplicáveis a cada espécie, daí a impropriedade de figurarem num mesmo grupo de edital, impondo-se a divisão da licitação em itens distintos, com julgamento, habilitação e adjudicação próprios.

A contratação de empresa gerenciadora do fornecimento de combustíveis segue os mesmos moldes da contratação de empresa especializada no gerenciamento da manutenção preventiva e corretiva de veículos, ou seja, a administração transfere à empresa especializada, vencedora da licitação, o gerenciamento informatizado do fornecimento de combustíveis para abastecimento de sua frota, por meio de rede credenciada de postos de abastecimento localizados em âmbito estadual, regional ou nacional. Na prática, o agente público autorizado efetua o abastecimento de veículo em qualquer dos postos credenciados pela empresa gerenciadora, por meio da utilização de um cartão magnético, obrigando-se esta última a apresentar relatórios de gastos (consumo), preços praticados, identificação do usuário e dos postos de combustíveis fornecedores.

A contratação tradicional, ou seja, de um único posto de combustível, vencedor da licitação, obriga a administração contratante a efetuar o abastecimento de seus veículos no âmbito exclusivo desse estabelecimento.

O modelo de contratação de empresa gerenciadora possibilita que uma rede de postos credenciados em várias localidades atenda à demanda da administração, onde a necessidade surgir, evitando-se o uso de suprimento de fundos, sujeito a excessos e impropriedades.

No campo da economicidade, a contratação de empresa de gerenciamento do fornecimento de combustíveis pode ter sua duração estendida para além do exercício financeiro, afastando, com isso, a necessidade de realizar-se licitação a cada exercício financeiro para a aquisição de combustíveis, segundo a regra do art. 57, caput, da Lei nº 8.666/93. É que o contrato de gerenciamento, cuja natureza é a de prestação de serviços, permite que sua duração ultrapasse o exercício financeiro, podendo atingir o limite de 60 (sessenta) meses, desde que comprovada a vantagem econômica das possíveis prorrogações.

O Tribunal de Contas da União anotou, acerca da economicidade gerada na contratação de empresa gerenciadora de combustíveis, que “... o documento elaborado pela Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (fls. 304/315, v. 1), versando sobre o uso do sistema de gerenciamento de frota do DPF no abastecimento de combustíveis - embora de objeto diverso ao que ora se analisa (manutenção) -, assinala um potencial de redução de gastos da ordem de R$ 1,76 milhão por ano (grifo não consta do original), o que, ao sentir do [...], tornam otimistas as expectativas quanto à diminuição de custos pela implementação de tal sistema de gerenciamento para manutenção de veículos” (Acórdão nº 2.731/2009, Plenário, Relator Min. Marcos Bemquerer Costa. Revisor Min. Aroldo Cedraz. Processo TC nº 032.202/2008-1, DOU de 20.11.09).

17. Critérios de julgamento das propostas

O Tribunal de Contas da União entende admissível a escolha da proposta que ofereça a menor taxa de administração, nas licitações cujo objeto seja a contratação de empresa especializada no gerenciamento do fornecimento de combustíveis. Assim:

“... é adequado o uso do valor da taxa de administração como critério de julgamento. Não se trata, aliás, de nenhuma inovação, já que tal sistemática tem sido rotineiramente empregada - sem qualquer crítica desta Corte sob este aspecto, friso - em licitações para contratação de serviços de gerenciamento em que o contratado não é o fornecedor direto do bem ou serviço final demandado pela administração.

5. É o caso, por exemplo, dos certames para contratação de serviço de fornecimento de passagens aéreas, em que as agências de viagens, que não são as fornecedoras do serviço de transporte aéreo demandado pelo poder público, são selecionadas com base no valor da taxa de administração que cobram.

6. O mesmo ocorre com o fornecimento de combustíveis ou de vales-refeições, em que idêntico critério de julgamento é empregado e o entregador final do produto demandado não é o distribuidor de combustíveis ou a empresa de vales, mas o posto de gasolina ou o restaurante credenciado em que o abastecimento de cada veículo e consumo de cada refeição é feito.” (Acórdão nº 2.731/2009, Plenário, Relator Min. Marcos Bemquerer Costa. Revisor Min. Aroldo Cedraz. Processo TC nº 032.202/2008-1, DOU de 20.11.09).

De acordo com esse critério de julgamento, vence a licitação a empresa que oferece a menor taxa de administração, podendo ser, inclusive, de 0% (zero por cento) ou negativa[8], como admitido no Acórdão nº 552/2008, Plenário, que assim assentou: “9.2.1. (...) a apresentação de ofertas de taxas de administração negativas ou de valor zero não implica em violação ao disposto no art. 44, § 3º, da Lei nº 8.666/93”.

É que, diferentemente da contratação de empresa gerenciadora da manutenção preventiva e corretiva de veículos, onde a taxa de administração representa um percentual muito pequeno em relação aos custos da execução dos serviços (peças e mão de obra) e, portanto, esse critério de julgamento não se traduz em economicidade para a administração pública, no gerenciamento de combustíveis o produto fornecido é padronizado e não há significativa diferença de preços entre um posto de fornecimento e outro, não representando a cobrança de taxa de administração fator a onerar os custos da contratação. Além disso, os preços para as várias espécies de combustíveis são controlados pela Agência Nacional do Petróleo (ANP)[9], o que faz com que os preços praticados em todo o território nacional, ao menos regionalmente, se aproximem do nivelamento.

Mas é importante que a administração pública efetue pesquisa de mercado sobre as taxas cobradas pelas empresas do ramo. É que a cobrança de taxas elevadas onera, sim, os custos da contratação, fator bastante para que o administrador não opte por esse critério de julgamento de proposta.

Outro critério usual é o baseado no maior percentual de desconto. Vence a licitação a concorrente que oferecer o maior percentual de desconto sobre o preço à vista, cobrado na bomba de combustíveis. Dito percentual é calculado sobre o preço final de venda, mesmo sobrevindo redução de preços.

O instrumento convocatório não deve estipular índice de desconto máximo, o que caracterizaria fixação de preço mínimo, vedada pelo art. 40, inciso X, da Lei nº 8.666/93.

A escolha do critério de julgamento deve conhecer o perfil do consumo de combustíveis nos exercícios anteriores, bem assim como operam as empresas gerenciadoras, entre outros dados peculiares, e desde que o critério tido como o mais vantajoso (menor taxa de administração ou maior percentual de desconto) não restrinja a competitividade[10].

18. A natureza do contrato de gerenciamento e sua duração

Não se suscitou dúvida, até aqui, quanto à natureza jurídica do contrato celebrado entre a administração e a empresa gerenciadora dos serviços sob foco. É a de contrato administrativo, sujeito aos princípios e normas da Lei Geral de Licitações. A incidência do regime da Lei nº 8.666/93, entretanto, acarreta não poucas indagações.

Uma delas: pode a administração licitadora estabelecer no instrumento convocatório a vigência do contrato pelo prazo de 12 meses, prorrogáveis até o limite de 60 meses (art. 57, II, da Lei nº 8.666/93), na contratação de empresa gerenciadora do fornecimento de combustíveis ou da manutenção preventiva e corretiva de veículos?

O caput do artigo acima citado estabelece, como regra, que a duração dos contratos regidos pela Lei nº 8.666/93 fique adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, ou seja, até o final do exercício financeiro (31 de dezembro do ano em que foi celebrado o contrato). O mesmo dispositivo também prevê quatro exceções à regra, entre as quais a de que contratos cujo objeto seja a prestação de serviços contínuos (inciso II) tenham a sua duração estendida até o exercício seguinte, admitindo-se a prorrogação por iguais e sucessivos períodos, desde que demonstrada a vantagem para a administração e limitada a duração ao máximo de 60 meses.

Resta saber se ditos contratos podem ser classificados como de prestação de serviços contínuos, para o efeito de se enquadrarem na exceção do art. 57, II.

Tanto no gerenciamento da manutenção preventiva e corretiva de veículos como no gerenciamento do fornecimento de combustíveis - embora este constitua obrigação de dar, e, não, propriamente, obrigação de fazer, que tipifica a prestação de serviços -, o objeto da contratação administrativa é a gerência de um modo peculiar de obter aqueles bens e serviços. A execução do serviço de manutenção ou a execução do fornecimento do combustível não são o objeto da contratação, pela singela razão de que não são o objeto social da empresa gerenciadora. Esta não faz a manutenção, nem fornece o combustível; cumpre-lhe gerenciar a execução da manutenção ou gerenciar o fornecimento do combustível. A contratação é de um sistema de gestão, portanto, de uma atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a administração pública, que o art. 6º, II, da Lei nº 8.666/93 define expressamente como serviço.

O Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, ao responder a consulta formulada pela Federação das Associações de Municípios do Rio Grande do Sul – FAMURS, acerca da contratação de empresa de gerenciamento do fornecimento de combustíveis por meio da utilização de cartão magnético, analisou a questão da natureza dessa contratação.

Ponderou que o critério a ser utilizado para essa definição deve basear-se na atividade preponderante ou essencial da prestação contratada, no caso, o objeto pretendido compreende as atividades próprias do cartão combustível, com destaque para a gestão e o controle do abastecimento da frota, encargos estes que seriam de responsabilidade da empresa gerenciadora. A atividade preponderante, de acordo com a Corte de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, é a prestação de uma determinada utilidade para a administração, ou seja, prestação de serviços.

Reproduz-se, a seguir, o texto do Parecer nº 10/2009, da Auditoria do TCE/RS, acolhido pelo Tribunal Pleno em sessão de 27.05.09:

“Encaminha o Senhor Conselheiro CEZAR MIOLA o processo referente à Consulta formulada pela Federação das Associações de Municípios do Rio Grande do Sul - FAMURS, com o seguinte conteúdo:

‘a) Se forem utilizar o Cartão Combustível devem licitar o combustível separadamente, considerando que as instituições financeiras não o vendem, ou não há necessidade de assim procederem?

b) Se a licitação for separada, pode o Município exigir que o posto seja credenciado da instituição com a qual a Administração contratou o cartão combustível? Esta condição não limita, direciona ou restringe a competição?

c) Se não houver necessidade de licitação para o combustível, como proceder na contratação do cartão combustível para a definição do valor unitário e total, quantitativos e indicação dos postos de combustíveis?

d) Podem celebrar contrato sem licitação para esta finalidade com instituições financeiras oficiais, tais como BANRISUL e Caixa Federal?

e) Se houver necessidade de licitação para o cartão combustível, a modalidade mais adequada será o pregão?

f) Quais os elementos essenciais a serem contemplados no edital para que se evitem problemas com a licitação e a contratação dele decorrente?’.

Estas questões foram enfrentadas pela Consultoria Técnica do Tribunal, que ofereceu, na Informação nº 009/2009, de autoria dos Auditores Públicos Externos JOSÉ ALAOR SILVEIRA e SANDRO CORREIA DE BORBA, suas conclusões nestes termos:

a) visualizada de forma estrita, a hipótese trazida na consulta encontra na doutrina colacionada, que utiliza "a aplicação de critério baseado na natureza da atividade preponderante ou essencial da prestação contratada", para definição do real interesse do contratante, sustentação para caracterizar-se o objeto da licitação como serviço (sistema de cartão combustível); no caso, o objeto pretendido compreende as atividades próprias do cartão combustível, com destaque à gestão e controle do abastecimento da frota, encargos estes de responsabilidade da administradora do cartão;

b) se juridicamente possível alcançar conclusão no sentido da caracterização do cartão combustível como contrato de prestação de serviços, em face das atividades típicas do citado cartão, não menos importante se afigura destacar que as ações desenvolvidas pelo contratado, em especial, gestão e controle do abastecimento da frota, não afastam a responsabilidade da Administração, exemplificativamente, no que se refere aos necessários atos tendentes à liquidação da despesa pública, momento em que, inclusive, deverá aferir a correção dos valores praticados pelo combustível que tiver sido consumido em determinado período;

c) o sistema de cartão combustível, em razão de suas peculiaridades, dentre as quais o convênio mantido com os postos de combustível, não se compatibiliza com a licitação do combustível separado;

d) o conjunto de todas as peculiaridades de que se reveste o sistema de cartão combustível, não permite antecipar conclusão no sentido de que, em licitação que possua como objeto a contratação do citado cartão, estar-se-ia não observando o princípio da economicidade;

e) mesmo na hipótese de ser promovida licitação para a compra (fornecimento) de combustível apenas (obrigação de dar), a exigência de comprovação de credenciamento prévio não seria lícita, pois representaria restrição indevida à competitividade no certame, bem como ofensa ao princípio da isonomia (artigo 3º da Lei Federal nº 8.6661993);

f) a Administração tem o dever legal de definir quantitativos, assim como preços unitários e totais dos materiais e serviços que contratar (artigos 7º, § 2°, II, e §§ 4° e 6º, e 55, I, da Lei Federal n° 8.666/1993). Mesmo na hipótese de contratação de serviços de cartão combustível, em que não seria possível estabelecer, com precisão, as quantidades e os valores a serem despendidos, a Administração deveria realizar uma estimativa, com base no consumo provável, e estipular um valor anual, desdobrando em combustível (quantidades em litros, considerando o total de veículos da frota) e serviços de gerenciamento (valores relativos à taxa de administração);

g) é lícito exigir que as empresas interessadas na prestação de serviços de cartão combustível comprovem possuir um número mínimo de postos habilitados para o abastecimento de frota, em determinadas áreas geográficas, tendo em vista tal exigência revelar-se indispensável para o específico objeto do contrato, não significando, em tese, afronta ao princípio da competitividade (art. 3º, § 1°, I, da Lei Federal n° 8.666/1993);

h) os elementos essenciais a serem contemplados no edital de licitação de cartão combustível seriam, conforme o caso, aqueles prescritos, em especial, no artigo 40 e incisos da Lei Federal n° 8.666/1993, sem prejuízo de todas as demais indicações específicas ou peculiares da licitação;

i) ressalvado o exame do caso concreto, a contratação de serviços de cartão combustível, em princípio, não caracterizaria objeto que se marcasse como possível de ser contratado sem licitação, tendo em vista não se enquadrar em nenhuma das hipóteses de dispensa previstas no artigo 24 da Lei, bem como em face da ausência de peculiaridade que autorizasse a inexigibilidade por inviabilidade de competição, nos termos do artigo 25 do mesmo Diploma Legal;

j) não existiria óbice em se licitarem os serviços de cartão combustível por pregão, uma vez que tais serviços, em tese, enquadram-se no conceito de serviço comum a que alude a Lei Federal n° 10.520/2002 (artigo 1º, parágrafo único);

k) em determinadas situações, poderá não se justificar o pagamento de uma prestação de serviços de tal natureza. Lembramos que, além do pagamento pelo consumo efetivo de combustível em determinado período (a título de reembolso), poderá haver a cobrança de uma taxa de administração pelos serviços prestados; daí caber a cada instituição analisar e decidir de acordo com a sua realidade, sempre considerando o conjunto de regras e princípios aplicáveis à espécie.

Enviado o processo a esta Auditoria, foi, em 28-04-2009, distribuído a este Auditor Substituto de Conselheiro.

É o relatório.

Os aspectos fundamentais da Consulta foram adequadamente examinados pela Consultoria Técnica. Podem ser endossadas, sem qualquer restrição, as conclusões constantes dos itens ‘c’ a ‘j’, da manifestação de fls. 8/34, constante no processo.

Todavia, é imperativo que se faça uma ressalva quanto à natureza do contrato em tela, identificado pela Informação nº 009/2009 como sendo o de ‘prestação de serviços’, pelo elemento da preponderância, embora se reconheça, também, a presença de elementos de uma relação de ‘compra e venda’, no caso, dos combustíveis.

Ocorre que, na medida em que o certame a ser realizado travar-se-á em torno da proposta mais vantajosa para Administração Pública no que tange à ‘taxa de administração’ a ser cobrada pela contratada, não se pode perder de vista a hipótese da referida taxa ser inexistente, como, ocasionalmente, já se pode observar (veja-se, por exemplo, a ‘ata do pregão nº TCMRJ nº 023/2005’, no site do Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro).

É que a cobrança de referida ‘taxa de administração’ não é elemento essencial do contrato para o fornecimento do cartão combustível, o que demanda se cogitar de como proceder a caracterização da ‘prestação de serviços’, já que este contrato, nos termos do Artigo 594 do Código Civil, exige a ‘retribuição’ como um de seus elementos essenciais (dito de outra forma, é contrato essencialmente oneroso).

Ora, se inexistente a ‘taxa de administração’ em benefício da contratada, onde estará a ‘retribuição’? Na transferência (temporária, caracterizando uma cessão de direitos) da exclusividade de que desfrutará a contratada em viabilizar, através de sua rede conveniada, o fornecimento de combustíveis à Administração Pública. Esta exclusividade é um bem intangível, pertencente à Administração Pública, que será transferido à contratada, podendo ou não ser acompanhado do pagamento de ‘taxa de administração’. É este ativo que oportunizará, eventualmente, que a ‘prestadora de serviços’ (para a Administração Pública) obtenha sua ‘retribuição’ por via indireta, no contrato que manterá com sua rede conveniada.

Vale destacar, ainda mais uma vez, o que constou no item ‘b’ da manifestação da Consultoria Técnica, no sentido de que ‘as ações desenvolvidas pelo contratado, em especial, gestão e controle do abastecimento da frota, não afastam a responsabilidade da Administração, exemplificativamente, no que se refere aos necessários atos tendentes à liquidação da despesa pública, momento em que, inclusive, deverá aferir a correção dos valores praticados pelo combustível que tiver sido consumido em determinado período’. A ‘retribuição’ da prestadora de serviços, mesmo se não for feita diretamente através da ‘taxa de administração’, por óbvio não poderá resultar em sobrepreço dos combustíveis, em relação ao que é praticado pelo mercado, pois este mecanismo ‘indireto’, na medida em que resultaria em ônus para a Administração Pública, conflita com os princípios constitucionais da eficiência (Constituição Federal, Artigo 37, caput) e da economicidade (Constituição do Estado, Artigo 19, caput).

Daí porque, na relação atípica que se formará, verdadeiro contrato misto, além da presença dos elementos da prestação de serviços (que permanece como preponderante, para os fins já identificados na Informação nº 009/2009), e da compra e venda, também o da cessão de direitos de exclusividade devem ser considerados, aplicando-se, no demais, as bem lançadas conclusões da Informação nº 009/2009, da Consultoria Técnica, que poderá ser encaminhada ao Consulente, juntamente com este Parecer, como a contribuição desta Corte.”

Extrai-se que a natureza da contratação de empresa especializada no gerenciamento de combustíveis ou no de manutenção preventiva e corretiva de veículos é a de prestação de serviços. Reconhece-se a presença de elementos da compra e venda e da cessão de direitos, todavia de teor acessório ou subsidiário.

Para que seja possível o enquadramento dessa contratação na exceção do art. 57, II, da Lei nº 8.666/93 é preciso definir, ainda, se se trata de serviço contínuo.

Para o Tribunal de Contas da União, “o que caracteriza o caráter contínuo de um determinado serviço é sua essencialidade para assegurar a integridade do patrimônio público de forma rotineira e permanente ou para manter o funcionamento das atividades finalísticas do ente administrativo, de modo que sua interrupção possa comprometer a prestação de um serviço público ou o cumprimento da missão institucional” (Acórdão nº 132/2008, Segunda Câmara, Rel. Min. Aroldo Cedraz. Processo TC 010.020/2003-1, DOU de 15/02/08).

De acordo com o art. 15 da Instrução Normativa SEGES/MPDG nº 5, de 2017, os serviços prestados de forma contínua são aqueles que, pela sua essencialidade, visam atender à necessidade pública de forma permanente e contínua, por mais de um exercício financeiro, assegurando a integridade do patrimônio público ou o funcionamento das atividades finalísticas do órgão ou entidade, de modo que sua interrupção possa comprometer a prestação de um serviço público ou o cumprimento da missão institucional. Portanto, se essencial e permanente para atender as necessidades da administração, fundamental para o apoio de suas atividades e cuja interrupção é capaz de causar prejuízos à regularidade de suas atribuições institucionais, a natureza da contratação reveste-se de caráter contínuo.

Tanto a manutenção preventiva e corretiva de veículos como o fornecimento de combustíveis são essenciais para o funcionamento de atividades administrativas, razão pela qual o gerenciamento de tais aquisições não pode sofrer solução de continuidade, sob pena de paralisação de funções de permanente interesse público. Resulta a possibilidade jurídica de aplicar-se o disposto no art. 57, II, da Lei nº 8.666/93 a esses contratos, desde que, insista-se, a administração contratante demonstre a vantagem econômica da prorrogação.

Da jurisprudência do Tribunal de Contas da União se colhe a possibilidade de prorrogação de contratos da espécie, notadamente de gerenciamento informatizado da manutenção de veículos automotivos, com base no art. 57, II, da Lei nº 8.666/93. Assim:

Acórdão

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que versam sobre representações contra o pregão eletrônico 21/2015, promovido pela Superintendência Estadual de Brasília da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, cujo objeto era a contratação de empresa para prestação de serviço de gerenciamento informatizado da manutenção de veículos automotivos, (grifamos)

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:

[...]

9.2. com fulcro no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, c/c art. 2º da Resolução-TCU 265/2014, determinar à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos que:

9.2.1. condicione eventual prorrogação das contratações decorrentes do modelo sob exame (conforme tabela 1 do item 5.1 do memorial à peça 100 - p. 9) à demonstração de que estão sendo mantidas as condições mais vantajosas para a Administração, à luz do art. 57, inciso II, da Lei 8.666/1993, e/ou do art. 31, caput, da Lei 13.303/2016, c/c a jurisprudência desta Corte (e.g., Acórdão 213/2017-TCU-Plenário), adotando todas as boas práticas ao alcance da entidade contratante, a exemplo das conclusões contidas no parecer 2/2013-CPLC/PGF/AGU, dos procedimentos para a realização de pesquisa e cálculo do preço de referência previstos no Manual de Licitação e Contratação, da utilização de históricos de despesa obtidos a partir de relatórios extraídos do sistema e da projeção dos custos alicerçados em Indicadores de Gestão da Frota; (grifamos) (Acórdão nº 120/2018 – Plenário, Rel. Min. Bruno Dantas, Processo nº 013.775/2015-4).

19. Conclusão

A Lei Geral de Licitações e Contratações (nº 8.666/93) define execução indireta de obra ou serviço como aquela “a que o órgão ou entidade contrata com terceiros” (artigos 6º, VIII, e 10, II).

Nessa definição encaixa-se a “quarteirização” da prestação de serviços, com ou sem fornecimento de bens - desde que, em caso afirmativo, desses bens haja previsão de quantidades em correspondência às previsões reais do projeto básico (ou termo de referência, quando adotada a modalidade pregão) -, na medida em que a administração contrate empresa privada especializada para gerir a prestação de determinados serviços de apoio, cuja amplitude, geograficamente espraiada, mobilizaria estruturas e meios, com maior custo e menor eficiência, se exercitados pelos quadros próprios e gerências diretas da administração pública.

Seriam exemplos desses serviços aqueles cuja execução demanda a existência de múltiplos prestadores e/ou fornecedores, preferencialmente organizados em rede, sob gestão e controle informatizados, de que podem ser exemplos, entre outros, os serviços de manutenção de frota e fornecimento de combustíveis a veículos do serviço público – tema do presente estudo.       

Atividades dessa natureza já vêm sendo objeto de “quarteirização” da gestão em empreendimentos privados, tais como aqueles que administram complexos conglomerados de prestadores de serviços e bens ao consumidor (shopping centers, sobretudo).

O desenvolvimento e o aperfeiçoamento de sistemas de gerenciamento que utilizam recursos de tecnologia da informação é a marca da economia contemporânea, que deve atender à massa de consumidores em escala geométrica, perfil idêntico ao de certos segmentos da administração pública.

O princípio constitucional da eficiência compele a administração estatal - direta (órgãos subordinados) e indireta (entidades vinculadas, i.e, autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista), tal como nomeadas no art. 37, caput, da CR/88 - a manejar sistemas de gestão capazes de produzir resultados, a custos e prazos compatíveis com as premências do interesse público. Do que não se exoneram as entidades de administração delegada (concessionárias e permissionárias de serviços públicos, nos termos do art. 175 da CR/88) e as entidades do terceiro setor que colaboram com a administração pública, tais como as chamadas organizações sociais.

O presente texto atualiza aquele publicado em 2010, a respeito do modelo de “quarteirização” aplicável ao gerenciamento da manutenção de veículos, e reforça, à vista da evolução jurisprudencial e da práxis administrativa submetida aos tribunais de contas desde então, algumas soluções anteriormente suscitadas para a contratação desse objeto, quais sejam:

(a) a adoção de critério de julgamento de proposta que se possa demonstrar mais econômico para a administração, baseado no menor valor da hora trabalhada (mão de obra), evitando-se:

·      a realização de cotações, pela empresa gerenciadora contratada, junto a três ou mais oficinas credenciadas;

·      a necessidade de estabelecer-se, no edital, como medida de redução de custos para a administração, a obrigação de a empresa gerenciadora buscar três orçamentos com base na localização geográfica das oficinas, ou seja, aquelas mais próximas do veículo a ser mantido em condições de uso;

·      eventual desrespeito à igualdade de condições às oficinas credenciadas de certa região quando da solicitação de orçamentos, ferindo o princípio da isonomia;

·      o risco de conluio entre as oficinas credenciadas e entre essas oficinas e a empresa gerenciadora contratada pela administração, no sentido de elevar os preços ao mais alto patamar possível, ainda que limitados aos valores das tabelas oficiais dos fabricantes, quando da elaboração dos orçamentos;

·      a cobrança de taxa extra das oficinas para cada serviço prestado; e

·      o conhecimento dos preços a serem pagos pela administração contratante, pelos serviços e peças, somente na execução do contrato, ferindo o disposto nos artigos 40, VII, c/c 55, III, da Lei nº 8.666/93;

(b) a realização de ampla pesquisa de preços, valendo-se a administração, a partir da publicação da Instrução Normativa SLTI/MPOG Nº 5, de 27 de junho de 2014, do sistema de consulta intitulado “Painel de Preços”;

 (c) a aplicabilidade do disposto no art. 57, II, da Lei nº 8.666/93, autorizador da prorrogação contratual pelo período de até sessenta meses; e

(d) a designação de agente ou comissão responsável pela fiscalização do contrato com conhecimentos técnicos em manutenção veicular, afastando-se, assim, sobrepreços e/ou serviços desnecessários.

O texto que ora se encerra, além de reforçar soluções anteriormente publicadas, inova ao tratar sobre o inapropriado agrupamento do gerenciamento da manutenção de veículos e fornecimento de combustíveis num mesmo lote ou grupo da licitação e sobre a obrigação da sociedade empresária de comprovar a amplitude da rede credenciada na fase de execução contratual, ou seja, após sagrar-se vencedora da disputa.

É fundamental que o gestor público, seja nas contratações decorrentes do regime geral de licitações (Lei nº 8.666/93), seja nas que decorrem do regime diferenciado de contratações – RDC (Lei nº 12.462/11), ou nas contratações realizadas pelas empresas estatais (Lei nº 13.303/16), avalie a decisão de substituir a contratação tradicional de um dado objeto por modelo inovador, sob a ótica da melhor relação custo-benefício que dele seja possível extrair-se, nos limites da ordem jurídico-administrativa, a seu turno em permanente evolução.

Cabe, pois, a esse agente analisar as contratações anteriormente realizadas para o objeto de que necessita, as despesas delas decorrentes, os procedimentos que poderiam ter sido suprimidos e aqueles que não foram adotados para a satisfatória execução do objeto, o grau de eficácia das ações adotadas no processo de contratação, a possibilidade de racionalizar a atuação da fiscalização do contrato, o pleno atendimento do interesse público decorrente da contratação, entre tantas outras peculiaridades, antes de decidir-se pela substituição, motivada, de um modelo de gestão por outro, ou seja, passar da “terceirização” à “quarteirização” na gestão de atividades de apoio. Oportunidade ímpar para reconhecer-se à norma do art. 12 da Lei nº 8.666/93 a importância que até aqui não lhe tem sido dada com a ênfase necessária.

Planejamento da contratação, quantificação das necessidades, racionalização de meios, pesquisa de mercado, análise de custos, observância da regra da licitação e efetiva fiscalização do contrato são inseparáveis de toda a atividade contratual da administração pública e se constituem em ações mínimas do compromisso com resultados.

20. Peroração

A ordem jurídica portuguesa vem absorvendo a tendência observada na comunidade europeia em prol da simplificação da gestão e da operação dos serviços administrativos públicos, como faz ver Joana Sangra na dissertação de mestrado que apresentou, em 2015, p. 18-20, verbis:

“... no que à construção urbana diz respeito, passam a ponderar-se aspetos relativos ao seu impacto socioeconómico, ambiental, portanto sobre o equilíbrio do território globalmente considerado. O controlo exercido pela Administração assume-se desta forma como uma função de adequação das construções urbanas às exigências do modelo de ocupação, uso e transformação dos solos contido nos instrumentos de planeamento do território. Passa a ser possível afirmar-se, que a atividade administrativa de controlo “vise já não a defesa da ordem pública e a garantia da propriedade, fins a que normalmente estão associados, os poderes administrativos de natureza policial, mas antes a execução de instrumentos de planeamento urbanístico”.

Este surgimento de diferentes fins a que deve proceder a Administração vai refletir-se na atuação desta passando a ponderar na sua atuação os diferentes e por vezes contraditórios fins, que vai trazer alterações no plano da organização, sendo que “hoje a estrutura da administração pública na generalidade dos países europeus é surpreendida por uma série de organismos diferenciados (...), se valia para o aparelho público a ideia de uma pirâmide hierarquizável de relações bem definidas, hoje a metáfora utilizada é uma galáxia”.

Esta transformação vem sendo operada ao longo das últimas décadas, assistindo-se na Europa “à migração de tarefas públicas para a esfera privada (privatização), de ativação e de reforço das responsabilidades próprias dos particulares”. É neste contexto que podemos falar de novas tendências legislativas, que fazem com que o Estado se retire provocando uma desregulação (diminuição do controlo público), redefinindo-se assim o alcance da presença pública na sociedade. 

No entanto, o controlo efetuado pelo estado não é totalmente eliminado, mas redefinido pela diminuição da sua intensidade. Posto isto, a privatização pode ser total onde o Estado faz uma renúncia total da tarefa, ou pode haver casos em que é atribuída ao privado, sendo que se mantém a obrigação daquele de executar. Sendo neste contexto onde podemos enquadrar a adoção de novos sistemas e modalidades de controlo preventivo das atuações privadas, onde os particulares têm sido chamados a desempenhar funções de controlo no desenvolvimento da atividade de urbanização e de edificação, funções essas que antes eram confiadas apenas aos poderes públicos.

Nestes, é especialmente notória a substituição de mecanismos de controlo assentes em procedimentos de autorização prévia, por novas formas de controlo preventivo, onde reside a abolição do ato administrativo de autorização. O Estado não abdica totalmente dos seus poderes de controlo, mas pela “diminuição da sua intensidade - é aqui que podemos encontrar um efeito simplificador”.

Assim, a simplificação surge associada à preocupação de uma maior eficiência da ação administrativa na resolução de problemas sociais, simplicidade esta que assegure “melhores garantias e melhores decisões” 39. Visando em particular libertar a AP de certas tarefas e custos inerentes, concretizando, nesse âmbito, diretrizes gerais de simplificação administrativa, de liberalização e de desburocratização. Neste âmbito se compreendem as políticas de simplificação procedimental levadas a cabo pelos próprios Estados, mas também as ideias de simplificação que se encontram subjacentes ao Direito da União Europeia. 

Concluímos do exposto que hoje falamos em simplificação administrativa nas diferentes vertentes em que o conceito se desdobra, para além da simplificação procedimental referida, uma simplificação normativa, orgânica. Na primeira, decorre desde logo com o princípio presente no art. 267, nº 2 da CRP, que remete para os princípios da desburocratização e da eficácia na organização e funcionamento da AP, tendo como destinatários o legislador e a própria AP. De uma outra vertente, tendo como objetivo a aplicação dos verdadeiros princípios da economicidade, da eficiência e da eficácia, tendo estes que se encontrar articulados com a concretização de objetivos a melhorar, como a melhoria da prestação de serviços públicos e a sua gestão, objetivos estes que que têm sido apresentados através da fórmula Administração de Resultado”. (SANGRA, Joana Manuel Veiga. A Simplificação Administrativa do Controlo Prévio das Operações Urbanísticas. Universidade Católica Portuguesa/Porto, 2015).

Entre nós, o recentíssimo Decreto federal nº 9.203, de 22 de novembro de 2017, ao dispor sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional – vale dizer, entes dotados de personalidade jurídica de direito público -, traz importante contribuição conceitual ao tema em face da realidade brasileira. Define governança como o “conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à conclusão de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade”. Sua definição para “valor público” também se afina com os predicados do estado democrático de direito: “produtos e resultados gerados, preservados ou entregues pelas atividades de uma organização que representem respostas efetivas e úteis às necessidades ou às demandas de interesse público e modifiquem aspectos do conjunto da sociedade ou de alguns grupos específicos reconhecidos como destinatários legítimos de bens e serviços públicos”. Adota como princípios da governança pública “capacidade de resposta, integridade, confiabilidade e motivação”, do que razão não há para dissentir, conquanto se pudesse cogitar de acrescer outros ao rol. E classifica como “diretriz” de governança pública “promover a simplificação administrativa, a modernização da gestão pública e a integração dos serviços públicos, especialmente aqueles prestados por meio eletrônico” (art. 4º, II – o grifo não consta do original), exortando a administração federal a “implementar e manter mecanismos, instâncias e práticas de governança em consonância com os princípios e diretrizes estabelecidos neste Decreto” (art. 6º). A “quarteirização” da gestão de serviços administrativos bem que poderia inserir-se nesse cenário que o século XXI vem tentando redesenhar. 

*Jessé Torres Pereira Junior: Desembargador do Tribunal de Justiça. Professor e coordenador dos cursos de pós-graduação em direito administrativo da Escola da Magistratura e da Escola de Administração Judiciária do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro. Professor visitante da Escola de Direito, Rio, da Fundação Getúlio Vargas.

**Marinês Restelatto Dotti. Advogada da União. Especialista em Direito do Estado e em Direito e Economia pela Universidade Federal do Estado do Rio Grande do Sul (UFRGS). Autora da seguinte obra: Governança nas contratações públicas - Aplicação efetiva de diretrizes, responsabilidade e transparência - Inter-relação com o direito fundamental à boa administração e o combate à corrupção. Coautora das seguintes obras: (a) Políticas públicas nas licitações e contratações administrativas; (b) Limitações constitucionais da atividade contratual da administração pública; (c) Convênios e outros instrumentos de Administração Consensual na gestão pública do século XXI. Restrições em ano eleitoral; (d) Da responsabilidade de agentes públicos e privados nos processos administrativos de licitação e contratação; (e) Gestão e probidade na parceria entre Estado, OS e OSCIP; (f) Microempresas, empresas de pequeno porte e sociedades cooperativas nas contratações públicas; (g) Comentários ao RDC integrado ao sistema brasileiro de licitações e contratações públicas; (h) 1000 perguntas e respostas necessárias sobre licitação e contrato administrativo na ordem jurídica brasileira; e (i) Comentários à lei das empresas estatais: Lei nº 13.303/16. Colaboradora nas obras: (a) Direito do estado: Novas tendências; (b) Direito Público do Trabalho - Estudos em homenagem a Ivan D. Rodrigues Alves; (c) Contratações públicas - Estudos em homenagem ao professor Carlos Pinto Coelho Motta; (d) Licitações públicas - Estudos em homenagem ao jurista Jorge Ulisses Jacoby Fernandes; (e) Comentários ao sistema legal brasileiro de licitações e contratos administrativos; e (f) Temas Atuais de Direito Público. Professora nos cursos de: Pós-Graduação em Direito Público com ênfase em Direito Administrativo da UniRitter - Laureate International Universities e em Direito Administrativo e Gestão Pública da Fundação Escola Superior do Ministério Público no Estado do Rio Grande do Sul. Professora nos seguintes cursos de extensão: “Capacitação em Licitações e Contratos Administrativos” da Escola da Magistratura no Estado do Rio Grande do Sul, “Prática em Licitações e Contratações Públicas” e “Prática em Licitações e Contratações das Empresas Estatais” da Escola Superior da Magistratura Federal do Estado do Rio Grande do Sul.